Jak prawo unijne chroni niezależność prokuratorów [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Kryzys praworządności w Polsce obejmuje nie tylko ataki na niezależnych sędziów, ale także prokuratorów broniących zasad państwa prawa. W ostatnich latach Trybunał Sprawiedliwości UE i Europejski Trybunał Praw Człowieka jeszcze bardzo rozwinęły i doprecyzowały standardy ochrony sędziów w prawie europejskim. Znacznie mniej uwagi do tej pory poświęcono obowiązkom ochrony prokuratorów wynikającym z prawa unijnego.

W analizie dla Archiwum Osiatyńskiego Patryk Wachowiec, analityk prawny Forum Obywatelskiego Rozwoju i współtwórca portalu the Rule of Law in Poland pokazuje, że to zobowiązanie państw Unii można wywnioskować z trzech regulacji:

• artykułu 325 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który wymaga od państw członkowskich zwalczania oszustw i nielegalnych działań wpływających na finansowe interesy Unii;
• dyrektywy 2014/41 ustanawiającej Europejski Nakaz Dochodzeniowy
• oraz artykułu 19 ust. 1 paragraf 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyrażającego zasadę skutecznej ochrony sądowej.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy innowacyjne zastosowania prawa unijnego w imię ochrony budżetu UE oraz praworządności.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Jak prawo Unii Europejskiej chroni prokuratorów

Wiele o sędziach...

Prawo Unii Europejskiej zapewnia szeroką ochronę sędziów państw członkowskich. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stopniowo rozszerzał tę ochronę na różne aspekty krajowych systemów sądownictwa, w tym ich strukturę, status sędziów i warunki ich pracy.

Istotne jej potwierdzenie miało miejsce w wyroku TSUE w sprawie portugalskich sędziów. Według TSUE zasada skutecznej ochrony sądowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o UE, ma fundamentalne znaczenie dla praworządności, która jest podstawową wartością Unii (Art. 2 Traktatu o UE).

W związku z tym państwa członkowskie muszą zapewnić skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem UE, co oznacza, że wszystkie sądy krajowe dokonujące wykładni lub stosujące prawo Unii muszą przestrzegać wymogów porządku prawnego UE. Wymogi te są przede wszystkim określone w art. 47 Karty Praw Podstawowych, gwarantującym prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą.

Zobowiązanie sądów krajowych do przestrzegania tych gwarancji wykracza poza konkretne sprawy wchodzące w zakres prawa UE, takie jak sprawy:

• dotyczące ochrony środowiska;
• praw konsumentów;
• lub podatku VAT.

Dotyczy on wszystkich sądów krajowych, które mogą potencjalnie interpretować lub stosować prawo unijne, w tym trybunałów konstytucyjnych. Nawet pozornie „krajowe” sprawy mogą dotyczyć prawa unijnego, co wymaga zastosowania skutecznej ochrony sądowej. W związku z tym sędziowie orzekający w sądach krajowych są również uprawnieni do tych gwarancji.

Najnowsze orzecznictwo wyjaśnia wymogi skutecznej ochrony sądowej dotyczące powoływania sędziów, przechodzenia w stan spoczynku, wynagrodzeń, przenoszenia lub delegowania między sądami oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej, karnej lub cywilnej.

TSUE ustanawia minimalne standardy w tych obszarach ze względu na potencjalne zagrożenia dla niezawisłości sądów, ingerencję polityczną w decyzje sądowe oraz erozję zaufania publicznego do sądów. W rezultacie ochrona sędziów na mocy prawa UE jest kompleksowa i obejmuje wszystkie elementy krajowego wymiaru sprawiedliwości.

...niewiele o prokuratorach

Ochronie prokuratorów w porządku prawnym UE poświęcono mniej uwagi niż sędziom.

Gdy prokuratorzy nie są niezależni od władz politycznych, może to skutkować niesprawiedliwym prześladowaniem niektórych osób, jednocześnie pozwalając innym podejrzanym o popełnienie przestępstw pozostać bezkarnymi.

Z perspektywy politycznej uzyskanie kontroli nad prokuraturą może być bardziej atrakcyjne niż upolitycznienie sądownictwa. Podważanie niezależności sądownictwa jest bardziej widoczne i może spotkać się ze znacznym sprzeciwem opinii publicznej. Z kolei przejęcie kontroli nad prokuraturą może przynieść podobne efekty w postaci zwalczania przeciwników politycznych i ochrony sojuszników przy niższych kosztach.

Ostatnie lata pokazały, jak poważne konsekwencje ponoszą polscy prokuratorzy, którzy sprzeciwiają się ingerencjom politycznym, w tym postępowania dyscyplinarne, karne przeniesienia i degradacje.

Poszukując unijnych źródeł ochrony niezależności prokuratorów, warto zwrócić uwagę na trzy regulacje, które dają mocne podstawy do przyjęcia istnienia takich gwarancji:

• Art. 325 ust. 1 TFUE, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek skutecznego zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii;
• Dyrektywa 2014/41 w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych;
• art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i wynikającą z niego zasadę skutecznej ochrony sądowej.

Spróbujmy, w oparciu o istniejące orzecznictwo TSUE i inne źródła, nakreślić linię rozumowania dla każdej z tych regulacji, która umożliwiłaby zagwarantowanie niezależności prokuratorów w prawie UE.

A. Zwalczanie naruszeń interesów finansowych Unii

Zasada lojalnej współpracy, określona w art. 4 ust. 3 TUE, obejmuje zobowiązanie państw członkowskich do skutecznego stosowania prawa UE na swoim terytorium i niepodważania celów Unii. Zasada ta pociąga za sobą potrzebę odpowiednich sankcji i skutecznego ścigania naruszeń prawa UE.

Ochrona interesów finansowych Unii jest jednym z jej celów, co znajduje odzwierciedlenie w art. 325 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie do przeciwdziałania nadużyciom finansowym i innym nielegalnym działaniom naruszającym interesy finansowe Unii. Jest to szczególny obowiązek wynikający z zasady lojalnej współpracy i wymaga wdrożenia środków, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę.

Można wyciągnąć analogie między wyżej wymienionym rozporządzeniem a art. 19 ust. 1 TUE. TSUE podkreślił, że art. 325 ust. 1 TFUE również zobowiązuje państwa członkowskie do osiągnięcia określonego rezultatu, a mianowicie przyjęcia rzeczywiście odstraszających i skutecznych środków w celu ochrony interesów finansowych Unii.

Artykuł 325 ust. 1 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania wszelkich nielegalnych działań, które mogą mieć wpływ na zasoby finansowe Unii. Obejmuje to różne czyny zabronione, takie jak

• korupcja,
• przestępstwa podatkowe,
• oszustwa
• i wykroczenia.

TSUE podkreślił, że ryzyko wyrządzenia szkody interesom finansowym Unii może powstać na każdym poziomie i dotyczyć wielu podmiotów, niezależnie od tego, czy wystąpiła rzeczywista szkoda.

Chociaż państwa członkowskie mają swobodę wyboru rodzaju sankcji, prawo UE uznaje, że środki karne mogą być skuteczne, szczególnie w przypadku poważnych naruszeń. Niektóre regulacje UE wymagają nawet, aby określone czyny były uznawane za przestępstwa z minimalnymi karami. TSUE odniósł się również do znaczenia krajowych przepisów postępowania karnego dla ochrony interesów finansowych UE.

TSUE sprawdza skuteczność przepisów krajowych w oparciu o ich zdolność do zwalczania działań szkodzących interesom finansowym Unii. Obejmuje to zbadanie, czy stwarzają one systemowe ryzyko bezkarności i umożliwiają odzyskanie środków, które przyczyniają się do dochodów budżetowych Unii. TSUE rozważa również adekwatność okresów przedawnienia i środków odwoławczych dostępnych w trakcie postępowania przygotowawczego i wykonywania wyroków.

Sugeruje się zatem, że obowiązek ten rozciąga się na

• organizację prokuratury,
• status prokuratorów
• i warunki ich pracy.

Kilka wymogów wspomnianych powyżej potwierdza ten wniosek, w tym potrzeba szeroko zakrojonego zwalczania nielegalnych działań przeciwko interesom finansowym Unii, obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu poprzez odstraszające i skuteczne środki, brak wymogu rzeczywistej szkody dla tych interesów oraz potrzeba wyeliminowania systemowego ryzyka bezkarności.

Samo posiadanie katalogu przestępstw i kar lub przepisów postępowania karnego zgodnych z prawem UE może nie wystarczyć do odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii.

Wady w organizacji prokuratury mogą prowadzić do wybiórczych reakcji, nieodpowiedniego odstraszania lub represji wobec niewinnych stron, skutkując nadużyciami i systemową bezkarnością. W związku z tym wymogi art. 325 ust. 1 TFUE obejmują nie tylko przepisy prawa karnego materialnego i procesowego, ale także organizację prokuratury i wykonywanie obowiązków służbowych przez prokuratorów.

Podobnie jak w przypadku organizacji krajowego sądownictwa, wyłączne kompetencje państw członkowskich powinny być zgodne z prawem UE w zakresie kształtowania prokuratury i określania warunków sprawowania urzędu przez prokuratorów.

B. Europejski nakaz dochodzeniowy

Dyrektywa 2014/41 w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego (END) służy jako kolejny środek ochrony niezależności prokuratorów. Pozwala ona niektórym organom krajowym na uzyskiwanie dowodów na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań karnych z innych państw członkowskich.

Dyrektywa określa dwie grupy organów uprawnionych do wydawania europejskiego nakazu dochodzeniowego:

1. sędziowie, sądy, sędziowie śledczy lub prokuratorzy bezpośrednio zaangażowani w sprawę,
2. inne organy pełniące funkcje dochodzeniowe w postępowaniu karnym.

W przypadku drugiej grupy, która może obejmować

• organy policyjne,
• skarbowe
• lub celne,

europejski nakaz dochodzeniowy musi zostać następnie zatwierdzony przez organy wymienione w pierwszej grupie. Zatwierdzenie obejmuje zbadanie legalności i konieczności wnioskowanych działań oraz rozważenie praw podejrzanego lub oskarżonego, takich jak prawo do obrony i domniemanie niewinności. Zasadniczo europejski nakaz dochodzeniowy, który jest również „orzeczeniem sądowym”, musi zostać wydany przez sędziego, sąd, sędziego śledczego lub właściwego prokuratora albo zostać przez nich zweryfikowany.

Rozróżnienie między wspomnianymi grupami wydającymi i zatwierdzającymi europejski nakaz dochodzeniowy służy „sądowniczej" procedurze, utrzymaniu wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi a ich organami sądowymi oraz uniknięciu interwencji rządu.

TSUE wyjaśnił, że europejski nakaz dochodzeniowy może być wydany lub zatwierdzony przez prokuratorów podległych władzy wykonawczej, ale rozróżnienie między organami „sądowymi” i „innymi” w dyrektywie jest związane z zasadą podziału władzy i praworządności.

Zapewnia to wyraźne rozróżnienie między organami sądowymi a innymi podmiotami dochodzeniowymi, takimi jak policja, i zapobiega sytuacji, w której zatwierdzanie nakazów przez prokuratorów staje się zwykłą formalnością.

Dyrektywa 2014/41 wymaga od prokuratorów pewnego stopnia niezależności, choć gwarancje te mogą być słabsze w porównaniu z obowiązkami wynikającymi z art. 325 ust. 1 TFUE. Europejski nakaz dochodzeniowy tymczasowo wpływa na prawa podejrzanych lub oskarżonych, a jednocześnie dyrektywa wyraźnie angażuje prokuratorów w procedurę.

Gwarancje te są niezbędne do utrzymania zamierzonego celu mechanizmu i ochrony praw podejrzanych lub oskarżonych, których dotyczy europejski nakaz dochodzeniowy.

C. Zasada skutecznej ochrony sądowej

Zasada skutecznej ochrony sądowej, wynikająca z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, służy jako kolejna podstawa do utrzymania niezależności prokuratorów. Ocena ta opiera się przede wszystkim na orzecznictwie TSUE w sprawach rumuńskich sędziów.

W sprawach tych TSUE zbadał zgodność niektórych środków wdrożonych w rumuńskim wymiarze sprawiedliwości z prawem UE. Zajęto się dwiema kluczowymi kwestiami:

• mechanizmem mianowania tymczasowego kierownictwa w Inspecția Judiciară (odpowiedzialnego za dochodzenia dyscyplinarne przeciwko sędziom i prokuratorom)
• oraz ustanowieniem wyspecjalizowanej sekcji w rumuńskiej prokuraturze w celu ścigania przestępstw popełnionych przez sędziów i prokuratorów.

Środki te zostały wprowadzone w celu usprawnienia rumuńskiego wymiaru sprawiedliwości i rozpatrywania skarg dotyczących niewłaściwego postępowania urzędników państwowych.

W wyroku z maja 2021 roku TSUE, podobnie jak w sprawach polskich, podkreślił, że choć organizacja sądownictwa leży w gestii państw członkowskich, to muszą one przestrzegać prawa UE, w tym wymogów skutecznej ochrony sądowej. Struktura organów zaangażowanych w postępowania karne lub dyscyplinarne przeciwko sędziom powinna również zapobiegać wykorzystywaniu systemu jako narzędzia politycznej kontroli nad decyzjami sądowymi. Kluczowe jest, aby organy ścigania działały obiektywnie i bezstronnie oraz były chronione przed naciskami zewnętrznymi.

Niezbędne jest zapobieganie nadużywaniu takiej sekcji do kontroli politycznej lub wywierania zewnętrznego wpływu na działania i decyzje sędziów i prokuratorów. Ponadto sędziowie i prokuratorzy, wobec których toczy się postępowanie dyscyplinarne lub karne, powinni korzystać z gwarancji przewidzianych w prawie UE, w tym prawa do rzetelnego procesu i obrony. Niezapewnienie tych gwarancji może podważyć zaufanie do wymiaru sprawiedliwości, będącego kamieniem węgielnym demokratycznego państwa opartego na rządach prawa.

Wyrok TSUE w sprawie rumuńskich sędziów potwierdza, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ma również zastosowanie do prokuratorów. Obejmuje to prokuratorów zaangażowanych w postępowania karne lub dyscyplinarne przeciwko sędziom, lub innym prokuratorom oraz tych, którzy są przedmiotem takich postępowań.

Podczas gdy Rumunia i Bułgaria mają dodatkowe obowiązki w zakresie walki z korupcją ze względu na ich specyficzne systemy prawne w UE, wyrok TSUE wyraźnie odnosi się do innych przepisów prawa UE mających zastosowanie do wszystkich państw członkowskich, w tym do zasady skutecznej ochrony sądowej i wartości praworządności zgodnie z art. 2 TUE. W związku z tym wnioski zawarte w tym wyroku są istotne dla wszystkich państw członkowskich.

Wyrok TSUE w sprawie rumuńskich sędziów stanowi jedyne wyraźne stwierdzenie dotyczące niezależności prokuratorów na podstawie art. 19 ust. 1 TUE, w przeciwieństwie do licznych wyroków dotyczących art. 325 ust. 1 TFUE. Biorąc jednak pod uwagę znaczące podobieństwa omówione wcześniej między tymi dwoma przepisami (skuteczna ochrona sądowa i skuteczne ściganie nielegalnych działań szkodzących interesom finansowym Unii), ochrona prokuratorów na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wydaje się równie obiecująca.

Wnioski

Na podstawie tych rozważań można wyciągnąć szereg wniosków na temat niezależności prokuratorów na mocy prawa UE:

1. Prawo UE obejmuje organizację prokuratury i niezależność prokuratorów.
2. Ochrona prokuratorów wynika z obowiązku ochrony interesów finansowych UE, Europejskiego Nakazu Dochodzeniowego oraz zasady skutecznej ochrony sądowej.
3. Przepisy krajowe i ich praktyczne stosowanie powinny zapewnić skuteczne ściganie przestępstw przeciwko interesom finansowym UE.
4. Relacje między władzą wykonawczą a prokuraturą nie powinny zachęcać do popełniania przestępstw ani umożliwiać systemowej bezkarności.
5. Europejski nakaz dochodzeniowy wymaga niezależności decyzyjnej i większego oddzielenia prokuratorów od władzy wykonawczej w porównaniu z innymi organami dochodzeniowymi.
6. Zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga bezstronnych i obiektywnych działań prokuratorów oskarżających sędziów lub innych prokuratorów oraz wolności od zewnętrznych nacisków.
7. Ustanowienie wyspecjalizowanych organów badających sędziów lub prokuratorów musi być uzasadnione obiektywnymi powodami, aby utrzymać zaufanie do wymiaru sprawiedliwości.
8. Ochrona niezależności prokuratury ma kluczowe znaczenie, ponieważ uzyskanie kontroli nad prokuraturą może być bardziej skuteczne i opłacalne niż atakowanie sądownictwa.

Pożądane byłoby zbadanie zakresu ochrony w różnych sytuacjach proceduralnych poprzez wstępne odniesienia do TSUE.

Odpowiednia reakcja TSUE mogłaby skłonić do zmian w organizacji prokuratury w krajach takich jak Polska, zwłaszcza podczas wysiłków na rzecz przywrócenia praworządności w sprzyjających okolicznościach politycznych.

Pełną wersję tekstu z przypisami można przeczytać w raporcie Archiwum Osiatyńskiego, który można pobrać stąd:

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje on wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.