Jak US Army budowała mosty. O konsultacjach i ocenach skutków regulacji w Sejmie

„Na szczęście się udało” – to marszałek Szymon Hołownia.

„To jest zamach na prawa opozycji i na demokrację” – a to Marek Suski z PiS, korzystający z obecności na sejmowej konferencji kamer telewizyjnych.

Konferencja 23 kwietnia 2025 „CEL – LEPSZE PRAWO” (na zdjęciu u góry) poświęcona była zmianom w sposobie stanowienia prawa w Sejmie. Wprowadzono je pół roku po ich wprowadzeniu i był to pierwszy moment do ich oceny.

Poseł Suski korzystał nie tylko z kamer, ale i z prawa opozycji od krytykowania. Oraz z reguł rządzących naszym światem: że można powiedzieć dowolną rzecz na dowolny temat, tak, by nikt nie mógł się rozeznać, jak jest.

Tym razem jednak ustalenie, jak jest, było stosunkowo proste: Kancelaria Sejmu zrobiła pięciogodzinną konferencję po to, by eksperci – od prawa do lewa – ocenili nowy system i podpowiedzieli, co dalej. Zebrali te analizy w osobnej publikacji.

Wszyscy zaś powiedzieli, że system jest wielką i pozytywną zmianą. A problem z nim jest taki, że niewielu o tym wie.

30 tys. głosów to dla nowego systemu informatycznego ogromna liczba, ale w sferze społecznej – mało. Tak mało, że nadal grozi nam to, że kolejna władza po prostu system zamknie. Tak jak w 2018 roku zamknęła tworzony w pocie czoła system konsultacje.gov.pl.

Zmiana, czyli co?

Od końca października:

Po pierwsze – każdy projekt poselski musi zostać wyposażony przez projektodawcę w analizę skutków (deklarowane skutki regulacji – DSR). A że posłowie mogą nie umieć zbierać danych do analizy, ich dokumenty trafiają następnie do ekspertów sejmowych zbierających do nich wszystkie dostępne dane i piszących na tej podstawie opinię. Tak, by każdy wiedział, o jakiej zmianie mowa.

„Po przejrzeniu kilkudziesięciu analiz mogę powiedzieć, że robią to bardzo dobrze. Kancelaria Sejmu nie tylko zadeklarowała zmianę, ale ją realnie wdrożyła – bo umiała zebrać do tego ludzi” – komentował Marek Niedużak z Instytutu Sobieskiego, w rządzie Morawieckiego wiceminister odpowiadający za legislacje i OSR w dwóch resortach gospodarczych.

Po drugie – Każdy projekt poselski musi też być poddany 30-dniowym publicznym konsultacjom. Może w nich wziąć udział każdy – trzeba to zrobić imienne, przez internet.

Ta zmiana spowodowała, że rząd nie ma już interesu, by przepychać swoje rozwiązania ścieżką poselską, szybko i bez konsultacji. Więc urobek „poselski” spadł – w tej kadencji inicjatywy poselskie stanowią ledwie 18 proc. sejmowej produkcji ustaw. W analogicznym okresie poprzedniej kadencji tych projektów było aż 38 proc.

Rośnie więc udział przedłożeń rządowych, a te muszą przejść dosyć żmudną drogę uzgodnień i konsultacji. Więc w ich przypadku wiadomo, jakie skutki mogą spowodować (w przypadku „poselskich” projektów tak nie było – weźmy za przykład uchwaloną w trzy godziny ustawę o wyborach kopertowych z 2020 roku, która okazała się kompletnie niewykonalna, co byłoby jasne dla każdego, kto zebrałby dane przed głosowaniem, a nie po jak to zrobił PiS).

Ocena Skutków Regulacji (OSR): jak US Army i mosty

OSR to dokument, który w Europie musi towarzyszyć każdemu projektowi zmiany prawa. Ma wyjaśnić, po co to jest, co ma się stać po zmianie, jakie będą konsekwencje itd. W rządzie odpowiadają za to ministerstwa. W polskim Sejmie – Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji, które przygotuje analizy poselskich DSR-ów.

OSR wydaje się biurokratyczną uciążliwością, zwłaszcza że jego tworzenie zajmuje czas – i odbiera decydentom poczucie sprawczości. Na sali konferencyjnej wypełnionej przez urzędników sejmowych i rządowych prof. Grzegorz Wierczyński z Uniwersytetu Gdańskiego, wyjaśnił, skąd się OSR wziął.

Otóż na pomysł sformalizowanego zbierania i porównywania danych wpadła w XIX wieku armia amerykańska. Odpowiadała za budowę mostów. A że nie była w stanie sprostać zapotrzebowaniu na nie, musiała znaleźć sposób wyważenia, który most jest niezbędny, a który mniej.

Pomysł potem był wykorzystywany w różnych instytucjach, a upowszechnili go prezydent demokrata Jimmy Carter i republikanin Ronald Reagan. Od niego pomysł do Europy skopiowała Margaret Thatcher. A Unia Europejska jako standard wprowadziła w 2002.

W Polsce był wprowadzany zrywami. Po pewnym zaawansowaniu prac za „pierwszego Tuska” i Kopacz nastąpiło cofnięcie się. Właśnie dlatego, że PiS obchodził obowiązek sporządzania analiz ścieżką poselską. Teraz jednak znowu na OSR władza patrzy przychylnie.

Ale – jak zauważył prof. Wierczyński – to, że prawo jest stanowione coraz lepiej,

Robili to niezależnie od tego, co uważali polityczni decydenci. W Polsce ci ludzie nie są chronieni przed politycznymi tornadami w instytucjach. W USA mogli myśleć, że są cenieni. Do teraz – to właśnie ich wyrzuca teraz z pracy DOGE Elona Muska.

Wniosek na teraz?

Skoro z analizą projektowanych aktów prawnych poszło tak dobrze i mamy tak świetny zespół ekspercki, trzeba pomyśleć o OSR ex post. Po polsku: o analizie prawa po tym, jak zostało przyjęte i wdrożone – czy zadziałało zgodnie z planem? Co przeoczono? Co poprawić?

Konsultacje w Sejmie: PiS był za, choć może niechcący

Istotą konsultacji – jak przypominali zebrani – jest to, że pozwalają zobaczyć problem z różnych punktów widzenia i zebrać informacje, przez co przygotowane rozwiązanie będzie lepsze. Konsultacje to nie negocjacje – więc zgłoszenie propozycji nie oznacza, że zostanie ona przyjęta. Ale organizator konsultacji musi być gotowy do zmiany zdania. Bo inaczej konsultacje nie mają sensu.

Historia powrotu w Polsce do konsultacji jest równie ciekawa, jak opowieść o wkładzie US Army w OSR.

Piotr Trudnowski z Instytutu Jagiellońskiego przypomniał, że to jego organizacja zgłosiła taki postulat w czasie wysłuchania obywatelskiego w sprawie KPO w 2021 roku. Było to wielkie społeczne przedsięwzięcie, w czasie którego obywatele mówili władzy (jeszcze PiS), co może się znaleźć w polskim KPO, a potem władza odpowiadała, co z tymi uwagami zrobi. „Brak konsultacji był patologią i wszyscy to wiedzieli” – mówił Trudnowski. Ku zdziwieniu strony społecznej w toku wielodniowej debaty władza PiS kupiła postulat naprawienia konsultacji i wpisała go do projektu KPO. Łącznie ze zmianą regulaminu Sejmu i budową systemu informatycznego. A następnie Bruksela uczyniła z tej akurat propozycji kamień milowy, od którego uzależnione było wypłacanie KPO. „Tak więc marszałek Hołownia, choćby nie chciał, musiałby ten projekt wdrażać.

Koła łowieckie mają głos

W efekcie Sejm pół roku temu wdrożył cały system informatyczny, dzięki któremu projekt, który nie przeszedł ścieżki uzgodnień i konsultacji w rządzie (a więc poselski, senacki, obywatelski i prezydencki), po zebraniu analiz i opinii trafia na 30 dni do publicznych konsultacji.

• Do teraz konsultacje przeszło 67 projektów poselskich, senackich i prezydenckich oraz osiem obywatelskich.
• Głos zabrało prawie 30 tys. obywateli, a system informatyczny Sejmu to wytrzymał.
• 67 proc. uczestników konsultacji to osoby w wieku 30-49 lat.

Najwięcej opinii w konsultacjach ściągnęła ustawa ograniczająca prawa myśliwych do broni (nowelizacja ustawy o broni i amunicji) – 8298 głosów zgłosiły głównie koła łowieckie. Wzbudziło to w Warszawie pewne poruszenie, bo ze stolicy nie widać było, że myśliwi mają taką moc mobilizowania. Głosy były głównie na nie – i ostatecznie Sejm projekt odrzucił.

Lex developer – poselski projekt nowelizacji ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego (o obowiązku ujawniania cen przez deweloperów) zebrał 6201 ankiet. Głównie na tak. Projekt został przyjęty 24 kwietnia, w czasie trwania konferencji o konsultacjach.

Marszałek Hołownia podkreśla przy tym, że projekty, które w konsultacjach zbierają dużo opinii, do pierwszego czytania trafiają na posiedzeniu plenarnym, a nie w komisji.

Sejm się narobił, więc jest duża szansa, że to się dzieje naprawdę

Poproszeni o opinię o systemie przedstawiciele: Klubu Jagiellońskiego, Instytutu Sobieskiego, Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska, Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego i Stoczni podkreślali na konferencji, że nowy system to duża i ważna zmiana.

„Nie chodzi o to, że zmianę zadekretowano, ale że ona jest realnie wdrażana" (Marek Niedużak, Instytut Sobieskiego).

„Gdyby mi ktoś pół roku powiedział, że będzie kilkadziesiąt tysięcy obywatelskich opinii od projektów w Sejmie, to bym nie uwierzył” (Piotr Trudnowski, Klub Jagielloński).

„To zmiana tak wielka, że możliwa tylko dlatego, że marszałek nie jest wieloletnim parlamentarzystą i nie dał sobie wmówić, że to się nie da. A wielu doświadczonych parlamentarzystów nie połapało się, ile się zmieni” (Jakub Wygnański, Stocznia).

„Wysiłek organizacyjny włożony w ten projekt jest tak wielki, że można założyć, że będzie wykorzystywany. I zasada Dobrej Wiary z Siedmiu Zasad Konsultacji będzie dotrzymywana” – mówiła Katarzyna Sadło z Obywatelskiego Forum Legislacji.

Siedem Zasad Konsultacji to prosty dokument przyjęty wspólnie przez administrację i organizacje pozarządowe w 2012 roku. Pokazuje w siedmiu krokach, po czym poznać, że konsultacje były prowadzone dobrze, nawet jeśli naszego głosu nie uwzględniono.

Czy posłowie będą nagrywać rolki z głosami obywateli?

„Dobra wiara” to jedna z tych zasad – założenie, że można zmienić zdanie pod wpływem zebranych opinii. Druga to responsywność. To znaczy, że każdy, kto zabrał głos, dowie się, co się z nim stało. Choćby w postaci ogólnego, publicznego komunikatu – że głosy wzywające do tego a tego nie zostały uwzględnione za względu na [i tu wyjaśnienie].

• Systemowi brakuje tagów – tematów, którymi oznaczane byłyby projekty. Bo w ten sposób człowiek mógłby się dowiedzieć, że coś się zmienia w dziedzinie, która go interesuje (Jakub Wygnański, Stocznia).
• Kolejny problem – niestety nazywany w dyskusji „technicznym”, choć chodzi tu o łamanie konstytucyjnych praw obywateli z niepełnosprawnościami – system posługuje się dokumentami-obrazkami, skanami bez warstwy tekstowej (Marzena Błaszczyk, Watchdog Polska).

Mimo sensownych uwag w konsultacjach projekt procedowany jest w Sejmie w niezmienionej wersji. I dopiero w komisji ktoś zgłasza poprawkę, bo „rząd” albo „burmistrzowie” zauważyli problem (Grażyna Kopińska z Obywatelskiego Forum Legislacji dała przykład prostej zmiany prawa pozwalającej wprowadzać opłaty za parkowanie w mniejszych miejscowościach, która niechcący pominęła miejscowości uzdrowiskowe – co natychmiast wychwycili uczestnicy konsultacji, ale posłowie zareagowali na to dopiero wtedy, gdy poprawka przyszła do nich tradycyjną ścieżką od partnerów społecznych. Dwa miesiące po rozpoznaniu problemu przez obywateli).

Partie polityczne powinny mobilizować obywateli do zabierania głosu" (Piotr Trudnowski).

Zdaniem Trudnowskiego nowy system daje szanse środowiskom dotychczas niezauważanym w debacie zdominowanej przez wielkomiejskie NGO-sy. Stąd zdziwienie siłą kół łowieckich w sprawie dostępu myśliwych do broni.

Czy rząd zobaczy się z Sejmem?

Najważniejszym wyzwaniem jest jednak to, że sejmowy system nie jest zintegrowany z rządowym. Z punktu widzenia ustawodawcy może wystarczyć, że projekty rządowe są konsultowane na etapie prac rządowych, więc nie muszą być konsultowane w Sejmie. Ale obywatelom taka segregacja utrudnia zabranie głosu.

Z głosów na konferencji wynikało, że jeden spójny system jest marzeniem urzędników – tak w Sejmie, jak i w Rządowym Centrum Legislacji. Bo oni akurat świetnie wiedzą, jak taki system poprawiłby jakość prawa („Nasze systemy można połączyć tak, by się ze sobą widziały”, Joanna Knapińska – prezeska Rządowego Centrum Legislacji)

Na konsultacjach nie może się skończyć

Zatrzymanie się z konsultacjami na tym etapie jest ryzykowne. System łatwo może się zdegenerować.

• Z jednej strony – może być nadużywany do swego rodzaju plebiscytów. Nie jest dziś trudno zmobilizować kilka tysięcy osób, by poprały lub zaprotestowały przeciw jakiemuś rozwiązaniu.
• Z drugiej strony – jeśli system nie będzie responsywny, ludzie stracą zainteresowanie nim. A przecież główny sens konsultacji polega na wydobywaniu wielu różnorodnych opinii na dany temat od tych, którzy problem znają.

Jak przypomniał Jakub Wygnański ze Stoczni, bez rozwoju mechanizmów deliberacji się nie obejdzie. A deliberacja to nie po prostu zabieranie głosu. To opinia reprezentatywnej, losowo wybranej grupy obywateli, która przed wydaniem opinii zdobędzie wiedzę od ekspertów. „Bo to jest maszyneria do tworzenia nowych umów społecznych. Wiek emerytalny, prawo do aborcji, służba wojskowa młodych” – bez deliberacji nie będziemy zdolni do decyzji.

Profesorowie mówią: to trudne nie tylko w Polsce

W panelu profesorów ekspertki i ekspert od prawa konstytucyjnego, mechanizmów polityki, technologii prawa i deliberacji pocieszyli zebranych, że choć udział obywateli w stanowieniu prawa jest czymś oczywistym z punktu widzenia torii demokracji, to na całym świecie wychodzi raczej tak sobie. Co jednak nie zmienia faktu, że trzeba próbować.

• Wspominana wielokrotnie „responsywność” systemu konsultacyjnego nie jest jego cechą techniczną – ale czymś, bez czego obywatel nie ma poczucia sprawczości. A skoro w świecie cyfrowym zabieranie głosu jest łatwe, to brak odpowiedzi jest tym bardziej bolesny (prof. Anna Rytel-Warzocha, Uniwersytet Gdański).
• Bariery w rozwoju partycypacji obywatelskiej to oczywiście techniczny, specjalistyczny język zmian prawa i brak nawyku udziału w procesie demokratycznym. Dlatego system sejmowy „nie ustoi” bez edukacji obywatelskiej, jak konsultować i wypracowywać rozwiązania (Prof. Katarzyna Radzik-Maruszak, UMCS).
• Sejm musi pokazać, że stać go też na panele obywatelskie – czyli na deliberację (prof. Joanna Podgórska-Rykała, Uniwersytet KEN). Wzory są w książce „Innowacje deliberatywne. Inspiracje dla praktyków i teoretyków”.

Pierwszą, nieudaną próbę zorganizowania w Sejmie panelu obywatelskiego, opisywaliśmy tu:

Pozostaje jeszcze pytanie, czy system da się wypromować. „Tak” – obiecała rzeczniczka marszałka Hołowni, Katarzyna Karpa-Świderek. Kiedy? „Kiedy będziemy pewni, że system daje radę. Czyli teraz”.