Media publiczne przed wyborami mają prawne obowiązki. Jak je wypełniają? [analiza prawna]

Media publiczne w czasie kampanii wyborczej mają określone prawne obowiązki. Każdy obserwator serwisów informacyjnych TVP przyzwyczaił się, że naruszane są w nich zasady rzetelności, fakty mieszają się z opiniami, a czas antenowy wykorzystywany jest do dyskredytacji i tłumienia głosów krytyki niezależnie czy pochodzą od niezależnych mediów, działaczy społeczeństwa obywatelskiego czy opozycji.

W tym kontekście trudno mieć oczekiwania, że w okresie przedwyborczym media publiczne będą się wywiązywać z ustawowych obowiązków neutralności politycznej, pluralizmu poglądów i równej dystrybucji czasu antenowego na poszczególne ugrupowania polityczne.

Ale te obowiązki istnieją i mają bardzo solidne podstawy prawne – wyjaśnia prawniczka dr Dominika Bychawska-Siniarska z Prague Civil Society Center, w cyklu o (nie)równości wyborów dla Archiwum Osiatyńskiego.

Przeczytaj też tekst dr hab. Adama Gendźwiłła o systemowej nierówności wyborów i analizy Krzysztofa Izdebskiego i Sebastiana Klauzińskiego różnych formach nadużywania zasobów państwa.

Media publiczne w okresie przedwyborczym: obowiązki i stan faktyczny

Media publiczne w trakcie kampanii wyborczej mają szczególne obowiązki. Jako instytucje finansowane z publicznych środków, ciąży na nich odpowiedzialność za dostarczanie obiektywnych, rzetelnych i zrównoważonych informacji.

W trakcie kampanii wyborczej media publiczne mają szereg obowiązków, takich jak:

• zapewnienie równego dostępu do anteny dla wszystkich kandydatów,
• przedstawienie różnorodnych punktów widzenia
• czy unikanie stronniczości.

Te obowiązki mają na celu zapewnienie, że wyborcy otrzymują kompletne i niezawierające stronniczości informacje, które są niezbędne do podjęcia świadomej decyzji wyborczej.

Sposób działania mediów stanowi newralgiczny punkt dla zachowania „równości szans” przez uczestników procesu wyborczego. W ten sposób dokonuje się „powiązanie” roli mediów publicznych z zasadą równości wyborów.

Dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego konieczne są środki społecznego przekazu, działające w sposób możliwie niezależny, zwłaszcza od władzy publicznej.

To one mają wpływ na kształtowanie procesów demokratycznych i są źródłem wiedzy na temat kandydatów do organów władz publicznych.

Media powinny rzetelnie opisywać stan faktyczny i unikać kreowania rzeczywistości, na straży czego stoi organ konstytucyjny – Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT), nadzorujący przekazywane treści.

Co mówi konstytucja

W opinii (niezależnego) Trybunału Konstytucyjnego swobodny, szeroki przepływ poglądów i informacji od partii politycznych oraz komitetów wyborczych do obywateli (wyborców) jest szczególnie ważny zwłaszcza w okresie wyborów.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że podmiotem wolności słowa, wyrażonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji, mogą być zarówno jednostki, jak i podmioty zbiorowe, a wśród nich partie polityczne i komitety wyborcze.

Wolność wyrażania swoich poglądów i rozpowszechniania informacji w kontekście praktykowania demokracji ma znaczenie przede wszystkim dla partii politycznych oraz dla komitetów wyborczych, zwłaszcza w okresie wyborów.

Wolność pozyskiwania informacji to prawo obywateli jako wyborców do uzyskania jak najszerszej wiedzy o podmiotach biorących udział w wyborach i o kandydatach (wyrok z 20 lipca 2011r., sygn. akt K 9/11).

Co mówi Europejski Trybunał Praw Człowieka

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie formułuje kilka zasad dotyczących informowania o wydarzeniach.

W sprawie Manole i inni przeciwko Mołdawii ETPC zauważał, że „w dziedzinie przekazu audiowizualnego państwo ma obowiązek zapewnić, po pierwsze, aby społeczeństwo miało dostęp za pośrednictwem telewizji i radia do bezstronnych i dokładnych informacji oraz rozmaitych opinii i komentarzy, odzwierciedlających m. in. polityczną różnorodność w danym kraju, oraz po drugie, aby dziennikarzom oraz innym fachowcom pracującym w mediach audiowizualnych nie uniemożliwiano przekazywania tych informacji i komentarzy.

Wybór środków, przy pomocy których cele te miałyby być osiągnięte, musi różnić się w zależności od warunków lokalnych i w rezultacie mieści się w granicach swobody posiadanej przez państwo (…) Jeśli państwo postanowiło stworzyć system publicznego radia i telewizji, prawo krajowe i praktyka muszą gwarantować, że system ten zapewni pluralizm nadawanych programów” (wyrok z dnia 17 września 2009 r., skarga nr 13936/02).

Władze publicznego medium nie mogą prowadzić polityki zmierzającej do tego, aby na jego antenie prezentowane było stanowisko pewnej tylko grupy politycznej, społecznej czy religijnej.

ETPC w swoich orzeczeniach formułuje obowiązek stworzenia systemu radiofonii i telewizji publicznej, który gwarantowałby pluralizm poglądów, neutralność publicznych nadawców i równy dostęp do anteny kandydatów w wyborach.

Pozytywny obowiązek ciążący na państwach członkowskich nie może ograniczać się do przyjęcia odpowiednich regulacji prawnych, ale musi też działać i zapewniać neutralność polityczną w praktyce, w tym równy dostęp do anteny (wyrok z 19 czerwca 2012 r. w sprawie Communist Party of Russia i inni p. Rosji, skarga nr 29400/05).

Jak wskazał ETPCz, ujęcie roli mediów publicznych należy analizować :

• zarówno z punktu widzenia obowiązków negatywnych (tzn. zakazu naruszania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez organy i instytucje należące do systemu władzy publicznej – należeć też do nich mogą media publiczne, gdy podlegają kontroli politycznej państwa)
• oraz obowiązków pozytywnych (tzn. nakazu zapewnienia, by media – nawet traktowane jako pozapaństwowe instytucje – dochowały obowiązków koniecznych dla zachowania rzetelności wyborów).

Co zaleca Komitet Ministrów Rady Europy

Z zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich wynika szereg miękkich obowiązków.

W zaleceniach w sprawie działań dotyczących relacjonowania kampanii wyborczych w mediach (CM/Rec(2007)15) wskazano, że państwa członkowskie Rady Europy powinny podejmować działania mające zapewnić, że media należące do państwa w trakcie relacjonowania kampanii wyborczych działają w sposób

• uczciwy,
• wyważony
• i bezstronny,
• nie dyskryminując
• ani nie wspierając określonej partii politycznej lub kandydata (punkt I.4).

Jeśli media publikują lub nadają płatne reklamy polityczne, powinny zapewnić, że wszyscy kandydaci i partie wykupujący powierzchnie i czas reklamowy są traktowani w równy sposób wolny od dyskryminacji (punkt I.4).

Państwa członkowskie powinny podjąć działania zapewniające, że w okresie wyborów nadawcy publiczni powinni działać w sposób szczególnie uczciwy, wyważony i bezstronny w swoich programach informacyjnych i publicystycznych, co dotyczy m.in. rozmów, wywiadów lub debat.

Podczas takich programów nadawcy nie powinni traktować przedstawicieli władz państwowych w sposób uprzywilejowany. Kwestię tą powinny w szczególności regulować odpowiednie środki samoregulacji.

W związku z tym państwa członkowskie Rady Europy mogą zbadać, czy w stosownych przypadkach odpowiednie organy monitorujące relacjonowanie wyborów powinny otrzymać prawo do interweniowania w celu skorygowania ewentualnych naruszeń standardów w tym względzie (punkt II.2).

Jeżeli państwa członkowskie wprowadziły w mediach publicznych możliwość darmowego prezentowania treści wyborczych, muszą one zagwarantować aby czas antenowy był przyznawany sprawiedliwie i w niedyskryminujący sposób, na podstawie czytelnych i obiektywnych kryteriów (punkt II.4).

Obowiązki ustawowe

Zgodnie z art. 120.1 Kodeksu wyborczego Telewizja Polska ma obowiązek przeprowadzenia debaty pomiędzy przedstawicielami tych komitetów wyborczych, które zarejestrowały swoje listy kandydatów we wszystkich okręgach wyborczych.

Szczegółowe zasady przeprowadzenia debaty zostały określone w rozporządzeniu KRRiT z 6 lipca 2011 roku (Dz. U. Nr 146, poz. 878 z 2011 roku). Debata powinna trwać co najmniej 45 minut i być wyraźnie wyodrębniona w programie, rozpoczynać się między godziną 18 a godziną 22.15 i być wyemitowana w okresie ostatnich dwóch tygodni poprzedzających dzień wyborów (§ 3 rozporządzenia). Telewizja Polska powinna zapewnić równe warunki udziału w debacie każdemu przedstawicielowi lub kandydatowi poprzez:

1. umożliwienie wzięcia udziału w takiej samej liczbie debat;
2. zapewnienie równego czasu na wypowiedzi w debatach;
3. zapewnienie tej samej godziny rozpoczęcia emisji debat z tolerancją ±15 minut;
4. poinformowanie co najmniej na 48 godzin przed emisją debaty przedstawicieli lub kandydatów o terminie i tematach debaty;
5. przeprowadzenie debaty bez udziału publiczności w studiu (§ 5 rozporządzenia).
6. Emisja debaty powinna odbywać się w czasie rzeczywistym jej trwania (§ 8 rozporządzenia).

Prawo wyborcze gwarantuje również możliwość emisji w programach publicznej radiofonii i telewizji bezpłatnych i płatnych audycji przygotowanych przez poszczególne komitety.

Nadawca publiczny ma obowiązek rozpowszechnienia audycji wyborczych komitetu wyborczego, które zostały im dostarczone nie później niż na 24 godziny przed dniem ich rozpowszechnienia (art. 118 § 1 KW).

Nadawca publiczny może wezwać komitet wyborczy do skrócenia czasu audycji w przypadku stwierdzenia, że dostarczone przez komitet wyborczy materiały audycji wyborczych przekraczają czas ustalony dla tych audycji. W razie bezskutecznego wezwania nadawca przerywa emisję audycji wyborczej w chwili, kiedy upłynął czas audycji przysługujący danemu komitetowi (art. 118 § 3 KW).

Komitet wyborczy może od dnia przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego do dnia zakończenia kampanii wyborczej rozpowszechniać odpłatnie audycje wyborcze w programach publicznych i niepublicznych nadawców radiowych i telewizyjnych (art. 119 KW). Publiczni nadawcy rozpowszechniają odpłatnie audycje wyborcze na jednakowych warunkach dla wszystkich komitetów wyborczych (art. 119 § 2 KW).

Za treści rozpowszechniane w tych audycjach odpowiedzialność ponoszą wyłącznie komitety wyborcze, co jest ważnym odstępstwem od zasady ogólnie obowiązującej w polskim prawie medialnym. Organem właściwym do rozpatrywania sporów są sądy powszechne.

W zakresie emisji bezpłatnych audycji komitetów wyborczych nadawcy mają zobowiązania związane z pomocą realizacyjną oraz techniczną i operatorsko-montażową. Emisja płatnych audycji wyborczych zależy od woli poszczególnych komitetów i odbywa się na zasadach komercyjnych według reguł określonych przez prawo.

Rozporządzenie z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie czasu oraz ramowego podziału czasu przeznaczonego na rozpowszechnianie nieodpłatnie audycji wyborczych, trybu postępowania dotyczącego podziału czasu, zakresu rejestracji oraz sposobu przygotowania i emisji audycji wyborczych w programach publicznej radiofonii i telewizji wskazuje m. in. na czas jaki mają poświęcać nadawcy publiczni (radio i telewizja) na audycje wyborcze.

Rozporządzenie wskazuje, że czas rozpowszechniania audycji wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w programach ogólnokrajowych – dzieli się równo między wszystkie uprawnione komitety wyborcze, na podstawie informacji Państwowej Komisji Wyborczej a w regionalnych – dzieli się między uprawnione komitety wyborcze proporcjonalnie do liczby zarejestrowanych przez nie list kandydatów, na podstawie informacji okręgowej komisji wyborczej (§ 40 rozporządzenia).

Kolejność rozpowszechniania w każdym dniu audycji wyborczych ustalają kierujący redakcjami właściwych programów ogólnokrajowych i regionalnych w drodze losowania przeprowadzanego w obecności pełnomocników, nie później niż w 18. dniu przed dniem wyborów (§ 50 rozporządzenia). Na ustalenia dotyczące podziału czasu antenowego pełnomocnikom przysługuje skarga do Państwowej Komisji Wyborczej

Oprócz wyżej wskazanych audycji nadawcy mogą podejmować inne działania programowe zgodnie z naczelną zasadą wyrażoną w art. 13.1 ustawy z 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji, iż nadawca kształtuje program samodzielnie i ponosi odpowiedzialność za jego treść.

Zgodnie z art. 21 Ustawy o Radiofonii i Telewizji na mediach publicznych ciąży obowiązek neutralności politycznej. Po pierwsze, neutralność mediów publicznych oznaczać musi zapewnienie wszystkim konkurującym ugrupowaniom politycznym (kandydatom) prawa równego dostępu. Powinno to być gwarantowane przez prawo, zwłaszcza przez ustalenie czasu nadawania oraz swobody przekazywanych treści.

Nie ma przeszkód, by równości tej nadawać charakter proporcjonalny, np. stosownie do siły poszczególnych partii w ustępującym parlamencie. Po drugie, neutralność mediów publicznych odnosi się do sposobu relacjonowania wydarzeń publicznych w okresie – szeroko rozumianej – kampanii wyborczej. Pojęciu wydarzeń publicznych należy nadawać znaczenie szerokie, tzn. – odnosić je do wszelkich informacji, które – bezpośrednio lub pośrednio – mają lub mogą oddziaływać na decyzje wyborcze elektoratu.

Z kolei art. 23 ustawy RTV wskazuje na prawne gwarancje dostępu do mediów publicznych partii politycznych. Zgodnie z nim jednostki publicznej radiofonii i telewizji „stwarzają możliwość partiom politycznym oraz ogólnokrajowym organizacjom związków zawodowych i związków pracodawców przedstawienia stanowisk w węzłowych sprawach publicznych”.

Art. 24 ustawy RTV wskazuje na obowiązek zapewnia możliwość rozpowszechniania audycji wyborczych w programach publicznej radiofonii i telewizji podmiotom uczestniczącym w wyborach do Sejmu, Senatu, samorządu terytorialnego oraz Parlamentu Europejskiego.

Obawy i nieprawidłowości

W kontekście przywłaszczenia mediów publicznych przez partie rządzącą trudno oczekiwać by wywiązały się one z międzynarodowych, konstytucyjnych czy ustawowych obowiązków.

Każdy obserwator serwisów informacyjnych TVP przyzwyczaił się, że naruszane są w nich zasady rzetelności, fakty mieszają się z opiniami, a czas antenowy wykorzystywany jest do dyskredytacji i tłumienia głosów krytyki niezależnie czy pochodzą od niezależnych mediów, działaczy społeczeństwa obywatelskiego czy opozycji.

Zatem trudno mieć oczekiwania, że w okresie przedwyborczym media publiczne będą się wywiązywać z ustawowych obowiązków neutralności politycznej, pluralizmu poglądów i równej dystrybucji czasu antenowego na poszczególne ugrupowania polityczne.

Przedwyborcza wizyta delegacji przedstawicieli Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy (PACE) wskazała w swoim oświadczeniu z 28 września 2023 r., że istnieją wątpliwości co do czasu antenowego jaki będzie poświęcany poszczególnym siłą politycznym w mediach publicznych. Delegaci zauważyli również zacieranie się podziału pomiędzy przedstawianiem danego kandydata jako pełnionego obecnie funkcje rządowe, a kandydata w wyborach.

Z kolei Towarzystwo Dziennikarskie, które zwyczajowo już analizowało czas antenowy poświęcany kandydatom w serwisach informacyjnych mediów publicznych, uznało, że obowiązek równej dystrybucji czasu zwyczajowo nie zostanie dotrzymany.

Co gorsza czas poświęcany kandydatom opozycyjnym jest wykorzystywany na to aby ich krytykować i dyskredytować w oczach opinii publicznej. Z tych w względów w obecnej kampanii Towarzystwo skupia się na analizie materiałów informacyjnych TVP pod kątem chwytów propagandowych i nierzetelności, a nie wyłącznie na czasie antenowym.

Nad wykonaniem obowiązków mediów w okresie przedwyborczym czuwa KRRiT, która na podstawie raportów przedstawianych przez nadawców kontroluje czas dedykowany poszczególnym siłom politycznym i w razie naruszenia zasad wynikających z ustawy lub rozporządzeń może interweniować wobec nadawcy (art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy RTV).

Praktyka pokazuje jednak, że pomimo skarg słuchaczy czy ekspertów medialnych Przewodniczący KRRiT niechętnie podejmuje interwencje w razie niewywiązywania się z ustawy RTV przez media publiczne. Jednocześnie Przewodniczący KRRiT regularnie wszczyna postępowania wobec niezależnych nadawców, nakładając na nich surowe kary na podstawie art. 53 ustawy RTV. Działania te należy odczytywać jako wymierzone w debatę publiczną i mające na celu wywołanie efektu mrożącego.

Autorka opublikowała też ekspertyzę dla Fundacji Batorego o obowiązkach mediów publicznych w kampanii wyborczej.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.