Europejski Akt o Wolności Mediów ma chronić media i praworządność [Analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Najnowszy ranking wolności mediów opracowany przez Reporterów bez Granic pokazuje, że Unia Europejska, w porównaniu do innych rejonów świata, jest miejscem, w którym media i dziennikarze mają stosunkowo najwięcej możliwości, żeby wykonywać swoją pracę, jaką jest kontrolowanie rządzących. W obrębie Unii występują jednak wielkie rozbieżności pod względem przestrzegania wolności i pluralizmu mediów.

Na pierwszym miejscu w rankingu jest kraj spoza UE, należąca do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej Norwegia. Kolejne osiem pozycji zajmują już państwa Unii: Irlandia, Dania, Szwecja, Finlandia, Holandia, Litwa, Estonia i Portugalia.

Kraje Europy Środkowo-Wschodniej zajmują w zestawieniu miejsca, zależne od stopnia zamachu na demokrację.

Czyli

• niszczeniu niezależności sądownictwa,
• przejmowaniu instytucji,
• ograniczaniu pola dla niezależnych od rządzących organizacji społecznych

Oraz na przejmowaniu i ograniczaniu pola działania niezależnych mediów.

Polska zajmuje 57. miejsce. Węgry, w których od ponad dekady pod rządami formacji Viktora Orbána postępuje autokratyzacja, zajęły niechlubne 72. miejsce. Na 71. miejscu jest Bułgaria.

W ocenie twórców zestawienia, wolność i pluralizm mediów mają się zdecydowanie lepiej u naszych południowych sąsiadów – w Czechach (14 miejsce) i Słowacji (17.). Wysokie miejsce zajęła też Łotwa (16.).

Najgorszy wynik w Unii Europejskiej przypada Grecji (107.) – przez nielegalne podsłuchy dziennikarzy przez rządzących, niewyjaśnienie od 2021 roku morderstwa dziennikarza Giorgosa Karaïvaza przez władze publiczne, a także próby ograniczenia wolności mediów przez mające zastraszyć i wyczerpać zasoby dziennikarzy pozwy.

Według Monitora Pluralizmu Mediów, dorocznego rankingu opracowanego w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim we Florencji, pluralizm mediów jest dziś najbardziej zagrożony w Polsce, na Węgrzech, Bułgarii, Słowenii, Grecji, Rumunii i na Malcie. Od 2020 roku Komisja Europejska monitoruje też stan wolności mediów w dorocznych raportach o praworządności w 27 państwach Unii.

Jeśli chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.

Media regulują przepisy krajowe

Niezależne media są kluczowe dla zachowania demokratycznych standardów, w tym wolności i równości wyborów. Komisja Europejska, określana jako „strażniczka traktatów”, jest zobowiązana do ochrony wolności i równości wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz wyborów samorządowych przeprowadzanych w państwach Unii. Ten traktatowy obowiązek nie jest wyrażony wprost w stosunku do wyborów parlamentarnych.

Europejskie standardy dotyczące mediów to prawo miękkie. Wszystkie państwa UE należą do Rady Europy. Komitet Ministrów Rady Europy od dziesięcioleci wydaje przekrojowe i szczegółowe rekomendacje dotyczące organów regulacyjnych mediów, funkcjonowania mediów publicznych i rynku medialnego. Jednak za nieprzestrzeganie tych zaleceń państwa nie ponoszą sankcji.

Impulsem do lepszej ochrony wolności i pluralizmu mediów w UE było niszczenie demokracji w niektórych państwach członkowskich. A także szokujące morderstwa dziennikarzy śledczych: Daphne Caruany Galizii na Malcie w 2017 roku czy Jána Kuciaka i jego narzeczonej Martiny Kušnírovej na Słowacji w 2018 roku.

Od tej pory przyjęto szereg nowych unijnych regulacji zmierzających do lepszej ochrony wolności i pluralizmu mediów, także w wymiarze cyfrowym. W 2018 roku uchwalono dyrektywę o audiowizualnych usługach medialnych. W 2019 roku znowelizowano unijne prawo autorskie. W 2021 roku przedstawiono zalecenie w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa dziennikarzy i innych pracowników mediów. W 2022 roku Unia przyjęła przełomowy Akt o usługach cyfrowych, którego większość przepisów wejdzie w życie w 2024 roku, a także Akt o rynkach cyfrowych.

Oprócz nowych przepisów, w ostatnich latach UE przeznaczyła też dodatkowe środki finansowe dla mediów oraz zachęca fundusze inwestycyjne i organizacje for-profit i filantropijne do inwestowania w media.

Europejski Akt o Wolności Mediów

16 września 2022 roku Komisja Europejska przedstawiła projekt Europejskiego Aktu o Wolności Mediów, czyli rozporządzenia ustanawiającego wspólne ramy dla usług medialnych na rynku wewnętrznym UE, zmieniającego dyrektywę z 2010 roku. Dołączono do niego niewiążące Zalecenia w sprawie wewnętrznych gwarancji niezależności redakcyjnej i przejrzystości własności w sektorze mediów.

Europejski Akt o Wolności Mediów to jedna z czołowych inicjatyw wiceprzewodniczącej Komisji Europejskiej Věry Jourovej i komisarza ds. wspólnego rynku Thierry Bretona. Jest elementem pakietu wzmocnienia demokracji w UE. Obejmuje on też między innymi planowaną dyrektywę przeciwko Strategicznym Pozwom Przeciwko Udziałowi w Życiu Publicznym. A także przepisy regulujące reklamę polityczną, które poparł już Parlament Europejski.

Projekt został przychylnie przyjęty przez organizacje społeczne broniące wolności słowa i mediów, w tym praw dziennikarzy. Chcą, żeby był on jeszcze bardziej ambitny. Wzbudził jednak poważne zastrzeżenia stowarzyszeń wydawców mediów, w tym polskiej Izby Wydawców Prasy. Wydawcy obawiają się przepisów dotyczących gwarantowania niezależności redakcyjnej, które krytykują za nadmierną ingerencję w pracę mediów. Obawy wyrażają też internetowi giganci mediów społecznościowych. W długim unijnym procesie ustawodawczym mogą też mu wybić zęby rządy państw Unii. Akt nakłada na nie bowiem nowe zobowiązania i ograniczenia (o czym szerzej w dalszej części tekstu).

Akt ma formę rozporządzenia. Po wejściu w życie będzie wiążący w całej Unii.

Będzie więc inaczej niż w przypadku dyrektyw, nie będzie trzeba przyjmować ustaw w państwach członkowskich.

Transpozycja dyrektyw daje rządom pole do nadużyć. W przyjmowanych ustawach mogą przemycać różne groźne „wrzutki”, co pokazał projekt ustawy „lexPilot”, z którego PiS na razie się wycofał.

Ochrona rynku UE

Zakres projektu Europejskiego Aktu o Wolności Mediów jest bardzo szeroki. Zawiera na przykład unijne standardy dotyczące:

• ochrony widzów korzystających z usług platform udostępniania wideo przed nielegalnymi i szkodliwymi treściami, w tym informacjami handlowymi;
• wiarygodnych metod pomiaru oglądalności mediów;
• zabezpieczenia przed nieuzasadnionym usuwaniem przez media społecznościowe czy przeglądarki treści stworzonych przez media zgodnie z normami zawodowymi;
• zapewnienia mediom szybkiej ścieżki odwołania od decyzji o zablokowaniu ich treści;
• jawności i publicznego dostępu do dokładnych i aktualnych informacji o strukturze własności prywatnych mediów informacyjnych.

Akt ma służyć przede wszystkim ochronie rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Ma odpowiadać na nadmierną koncentrację rynku medialnego – co jest problemem np. w Chorwacji, Czechach, Francji, na Węgrzech, we Włoszech, w Polsce i Słowenii. Jego zadaniem ma być wprowadzenie nowych bezpieczników przed przejmowaniem kontroli nad mediami przez państwo i partie polityczne.

Nowe narzędzie ochrony praworządności?

Takimi strukturalnymi problemami są między innymi:

• brak niezależności organów regulujących media;
• brak niezależności mediów publicznych i uczynienie z nich mediów propagandowych partii rządzącej;
• wprowadzenie nowych przepisów krajowych, działań regulacyjnych i administracyjnych niekorzystnych dla rynku mediów, w tym wymierzonych przeciwko konkretnym mediom;
• brak przejrzystości rozdzielania środków publicznych mediom.

Niezależność regulatorów mediów publicznych

Organy regulujące media – w Polsce: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Rada Mediów Narodowych – biorą udział w ograniczaniu wolności mediów, na przykład przez przeciąganie (w Polsce) lub odmowę (na Węgrzech – sprawa rozgłośni Klubrádió) przedłużania licencji na nadawanie.

W Polsce spotkało to kanały TVN, które należą do amerykańskiego koncernu WarnerBros. Discovery, a ostatnio także radio TOK FM, należące do spółki Agora, wydawcy między innymi „Gazety Wyborczej”. Nakładają też kary na media prywatne krytykujące rządzących i nie nakładają kar na media publiczne.

Wymaga on od państw UE, żeby organy regulujące media były „funkcjonalnie niezależne od swoich rządów i od wszelkich innych podmiotów publicznych lub prywatnych”. Nie mogą być instruowane przez inne podmioty. Mają wykonywać swoje zadania bezstronnie i transparentnie, z poszanowaniem pluralizmu mediów, różnorodności kulturowo-językowej, ochrony konsumentów, dostępności, niedyskryminacji, właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz promocji uczciwej konkurencji.

Polska i Węgry transponowały znowelizowane przepisy. Komisja Europejska nie wszczęła jednak postępowania przeciwko rządom tych krajów w związku z naruszeniem prawa unijnego przez podporządkowanie organów regulujących media partii rządzącej. W 2021 roku Komisja podjęła taki krok przeciwko Węgrom w związku z odmową przedłużenia licencji działającej od lat 90. niezależnej rozgłośni Klubrádió. Dla porównania: Komisja Europejska wytoczyła Polsce pięć postępowań przeciwko naruszeniom prawa UE w związku z „dobrą zmianą” w sądach i Trybunale Konstytucyjnym.

A brak tej niezależności zagraża legitymacji i funkcjonowaniu planowanej w Akcie nowej Europejskiej Rady ds. Usług Medialnych, która ma składać się z przedstawicieli krajowych regulatorów mediów ze wszystkich państw Unii.

Dlatego niektórzy eksperci zajmujący się wolnością mediów wnoszą, żeby stworzyć radę cieni, złożoną z przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego ze wszystkich państw UE.

W Polsce mamy dwa organy administracji publicznej w obszarze radiofonii i telewizji: przewidzianą w konstytucji Krajową Radę Radiofonii i Telewizji i wprowadzoną za rządów PiS w 2016 roku Radę Mediów Narodowych.

Czy są one funkcjonalnie niezależne od innych władz publicznych, jak tego wymaga prawo unijne?

• W czasie, gdy większość rządząca PiS forsowała i w sierpniu 2021 roku uchwaliła – niespodziewanie zawetowaną w grudniu przez prezydenta Andrzej Dudę – ustawę lexTVN, zmieniającą przepisy dotyczące własności mediów przez podmioty spoza Unii Europejskiej, Norwegii, Islandii i Lichtensteinu, co bezpośrednio dotykało amerykańskich właścicieli TVN, KRRiT w nieuzasadniony sposób zwlekała z przedłużeniem koncesji kanałowi informacyjnemu TVN24. Ostatecznie przedłużono ją po 594 dniach od złożenia wniosku, na 4 dni przed wygaśnięciem polskiej koncesji, gdy stacja zdążyła już na wszelki wypadek uzyskać koncesję w Holandii.
• Od 2022 roku prezesem KRRiT jest Maciej Świrski, który przed objęciem urzędu wielokrotnie wypowiadał się skrajnie negatywnie o TVN. Joanna Lichocka z Rady Mediów Narodowych w kwietniu 2023 roku zarzuciła w Radiu Zet opozycji i mediom niezależnym, że „są kulturowo po stronie rodowodu peerelowskiego”.
• KRRiT nie nakłada kar na media publiczne, gdy te prowadzą oszczerczą kampanię wobec polityków i partii opozycyjnych, a także ugrupowań w Parlamencie Europejskim, ani nie upomina ich, gdy przekraczają standardy dziennikarskie.
• KRRiT nakłada za to kary na media prywatne, krytykujące rząd lub przedstawiające fakty i opinie niezgodne z oficjalną linią partii i rządu. W ostatnich miesiącach wszczęła trzy postępowania przeciwko stacji TVN za materiały niezgodne z oficjalnym stanowiskiem rządu, dotyczące Karola Wojtyły, późniejszego papieża Jana Pawła II; kierowanej przez polityka PiS rządowej komisji badającej katastrofę smoleńską; wypowiedzi badaczki Holocaustu na temat udziału Polaków w Zagładzie Żydów. Prowadzi też postępowanie wyjaśniające przeciwko stacji Radio Zet w związku z publikacjami na temat męża Marszałek Sejmu.
• Po kampanii prezydenckiej w 2020 roku Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar wniósł do KRRiT o zbadanie dysproporcji czasu antenowego w telewizji publicznej dla kandydatów na urząd prezydenta; urzędujący prezydent Andrzej Duda otrzymał więcej czasu antenowego w stosunku do reszty kandydatów. KRRiT nie dopatrzyła się nieprawidłowości w swoim działaniu ani w działaniu telewizji publicznej.

Niezależne media publiczne

Przejmowanie mediów publicznych przez partie rządzące polega na powoływaniu przychylnych partii osób do kierownictwa i wymienianiu dziennikarzy. Do odnowionych mediów publicznych wartkim nurtem płyną duże, publiczne pieniądze. Programy informacyjne, ale i rozrywkowe, są zgodne z linią partii rządzącej.

Europejski Akt o Wolności Mediów w artykule 5 mówi o gwarancjach niezależności mediów publicznych. Nakłada na państwa UE trzy obowiązki dotyczące: zapewnienia niezależności kierownictwa i zarządu mediów publicznych, odpowiedniego finansowania oraz utworzenia organu regulującego media publiczne.

• Po pierwsze, państwa musiałyby w prawie krajowym ustalić przejrzystą, otwartą, niedyskryminującą procedurę wyboru prezesa i członków zarządu mediów publicznych. A także przejrzyste, obiektywne, niedyskryminujące i proporcjonalne kryteria ich wyboru.

Akt wymagałby też, żeby ustalić długość kadencji, która nie mogłaby być arbitralnie przerywana. Od decyzji o jej przerwaniu musiałaby istnieć droga sądowa. Powody odwołania musiałyby być podane do publicznej wiadomości.

• Po drugie, Akt nakładałby na państwa obowiązek zapewnienia adekwatnego i stabilnego finansowania mediów publicznych. Zasoby te musiałyby gwarantować niezależność redakcyjną.
• Po trzecie, każde państwo UE musiałoby wyznaczyć co najmniej jedną niezależną władzę lub jeden niezależny organ odpowiedzialny za monitorowanie, czy wyżej wymienione obowiązki są spełnione.

Czy zmieniłoby to cokolwiek w przypadku Polski?

Zarządy, rady nadzorczej i rady programowe telewizji publicznej, w tym jej oddziałów regionalnych, Polskiego Radia i Polskiej Agencji Prasowej, wybiera i odwołuje utworzona przez PiS w 2016 roku Rada Mediów Narodowych.

Jeszcze niezależny Trybunał Konstytucyjny w 2016 roku w wyroku o sygnaturze K 13/16 orzekł, że przewidziany w konstytucji regulator mediów, KRRiT, a nie Rada Mediów Narodowych, ma prawo do powoływania kierownictwa telewizji publicznej. Władze do dziś nie wykonały tego wyroku.

RMN powoływała i raz odwołała Jacka Kurskiego, wcześniej posła i europosła z list PiS, z funkcji prezesa TVP. RMN powołała też obecnego prezesa TVP Mateusza Matyszkowicza. Powody odwołania prezesa TVP Kurskiego w 2022 roku nie zostały podane do publicznej wiadomości. Tak samo jak procedura i kryteria wyboru nowego prezesa. Gdyby Europejski Akt o Wolności Mediów wszedł w życie, takie informacje musiałyby być jawne.

Po przejęciu kontroli nad mediami publicznymi w 2016 roku rząd PiS bardzo hojnie je finansuje. Trudno mówić, że nie posiadają one adekwatnego finansowania. Ale wątpliwe, czy te pieniądze są przeznaczane na realizowanie „misji publicznej”.

Europejski Akt Wolności Mediów jednak nie definiuje, co jest „misją publiczną”; mówi, że jest ona powierzona, określona i zorganizowana na poziomie państw UE. W Polsce określa ją ustawa o radiofonii i telewizji.

Międzynarodowy Instytut Orasy apeluje, żeby rozszerzyć wymogi dotyczące prezesa i zarządów mediów publicznych na wszystkie organy i stanowiska kierownicze.

Warto byłoby objąć nimi również organy doradcze, takie jak rady programowe. A także rozważyć wprowadzenie wymogu apolityczności, rozumianego w ten sposób, że osoba ubiegająca się o stanowisko w mediach publicznych nie mogłaby sprawować funkcji posła, europosła, czy kandydować z list partii politycznych w ciągu np. ostatnich dziesięciu lat.

Jacek Kurski był europosłem PiS do 2014 roku, a już w 2016 roku objął prezesurę TVP.

Jawność przydzielania środków reklamowych przez państwo

Niejasny i stronniczy sposób przydziału środków publicznych na reklamę w mediach prywatnych jest potężnym narzędziem umożliwiającym wywieranie wpływu na media lub ich „przechwytywanie".

Projekt Europejskiego Aktu o Wolności Mediów w Artykule 24 wprowadza obowiązek ustanowienia w państwach UE wspólnych wymogów dotyczących przejrzystości i niedyskryminacji rozdzielania środków publicznych na reklamę. Oraz na kupowanie od mediów innych towarów i usług.

Państwo będzie zobowiązane do udostępniania publicznie, w formie elektronicznej, informacji o zasadach rozdziału środków publicznych na te cele. Trzeba będzie podać konkretne kwoty i beneficjentów.

• Organy państwa na poziomie krajowym,
• federalnym i regionalnym,
• spółki skarbu państwa i inne jednostki kontrolowane przez państwo,
• a także samorządy jednostek administracyjnych liczących ponad milion mieszkańców

będą musiały ujawniać, ile wydają na reklamę i kupowanie usług i towarów w innych mediach.

W dyskusji nad projektem często podnosi się już, że ograniczenie tego obowiązku tylko do jednostek samorządów liczących ponad milion mieszkańców daje pole do nadużyć, bo umożliwiałby przekazywanie mediom prywatnym środków publicznych przez mniejsze jednostki – na przykład w Polsce i na Węgrzech, wszystkie miasta poza stolicami. Mówi się też o konieczności raportowania nie co rok, ale co trzy miesiące. Padają też pomysły rozszerzenia definicji reklamy państwowej także o komunikaty, takie jak alerty RCB.

Wprowadzenie tych przepisów znacznie zwiększyłoby przejrzystość wydatków państwa na reklamę w Polsce. Objęte byłyby nim nie tylko ministerstwa, ale też np. PKN Orlen czy Lasy Państwowe.

Koncerny paliwowe i energetyczne – PKN Orlen, grupa LOTOS, PGNiG – czy PKO Bank Polski hojnie dotują prawicowe media.

Jak ustalili dziennikarze śledczy Fronstory.pl i OKO.press, Lasy Państwowe wydały w ostatnich latach ponad 12 milionów złotych na reklamy w mediach prawicowych.

Monitorowaniem wywiązywania się z tych obowiązków mają się zajmować krajowe organy regulujące media. Żeby ten monitoring spełniał swoje zadanie, konieczne jest zapewnienie wcześniej formalnej i funkcjonalnej niezależności organów regulacyjnych mediów od partii rządzącej.

Testy pluralizmu mediów

Kolejnym problem są różnego rodzaju działania państwa wywierające negatywny wpływ na wolność i pluralizm mediów oraz niezależność redakcyjną.

Na przykład wymierzone w konkretne medium przepisy ograniczające własności mediów (jak lexTVN), nieuzasadniona zwłoka lub odmowa przedłużenia licencji na nadawanie.

Działania ustawodawcze, regulacyjne i administracyjne byłyby oceniane pod względem kryteriów należytego uzasadnienia, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności.

Państwa będą też musiały wyznaczyć ramy czasowe do stosowania tych środków i zapewnić mediom możliwość odwołania do właściwego organu.

Projekt nakłada na media obowiązek informowania Komisji Europejskiej o planach zmian wpływających na niezależność i pluralizm.

Artykuł 21 mówi, że państwa będą miały szczególny obowiązek, żeby oceniać wpływ swoich działań na koncentrację mediów, jeśli mogą one mieć istotny wpływ na pluralizm mediów i niezależność redakcyjną.

Muszą określić w prawie krajowym, jakie organy państwa będą oceniać wpływ zgłoszonych przypadków koncentracji na pluralizm mediów i niezależność redakcyjną. Ocenie będą podlegać:

• wpływ koncentracji na pluralizm mediów. W tym jej wpływ na kształtowanie opinii publicznej oraz na różnorodność podmiotów działających na rynku mediów;
• gwarancje niezależności redakcyjnej. W tym wpływ koncentracji na funkcjonowanie zespołów redakcyjnych i gwarantowanie niezależności decyzji redakcyjnych;
• ustalenie, czy w przypadku braku koncentracji, jednostka przejmująca i przejmowana są stabilne pod względem ekonomicznym. I czy istnieją alternatywy dla zabezpieczenia tej stabilności.

Komisja Europejska może wydać wytyczne, jak oceniać koncentrację mediów. Organy krajowe, które decydują o wydaniu zgody na koncentrację, będą musiały skonsultować to z Europejską Radą ds. Usług Medialnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek w listopadzie 2022 roku wskazywał, że w Polsce nie ma dziś ustawowej podstawy, aby przy kontroli koncentracji na rynku mediów uwzględniać kwestie ochrony wolności i pluralizmu środków społecznego przekazu. Ta luka pojawiła się w sprawie koncentracji należącej do skarbu państwa spółki PKN Orlen i Polska Press.

Przepisy projektu Europejskiego Aktu o Wolności Mediów zapełniają istotną lukę w prawie krajowym.

Intensywne prace nad projektem

Parlament Europejski oraz Rada, czyli rządy państw Unii, pracują nad poprawkami do projektu.

Przeprowadzono konsultacje z organizacjami pozarządowymi, ekspertami, przedstawicielami branży mediów. Komisja ds. Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE), Komisja Rynku Wewnętrznego (IMCO), a także Komisja Kultury i Edukacji (CULT) Parlamentu Europejskiego zorganizowały publiczne wysłuchania.

W marcu Komisja Rynku Wewnętrznego jako pierwsza przedstawiła projekt opinii. Opinię opublikowała też Komisja ds. Kultury.

Rada pracuje teraz, między innymi, nad poprawkami dotyczącymi koncentracji na rynkach medialnych.

Autorka tekstu swoje uwagi do projektu Europejskiego Aktu Wolności Mediów na dwóch wysłuchaniach w Parlamencie Europejskim, zorganizowanych przez Komisję Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE) 31 stycznia 2023 roku oraz przez Komisję Kultury i Edukacji (CULT) 6 lutego 2023 roku.

***

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.