Nierówne wybory. Jak PiS miesza interes publiczny z partyjnym, aby utrzymać władzę [ANALIZA]

Wykorzystywanie zasobów państwa może odbywać się na wielu poziomach i nie ogranicza się wyłącznie do transferów pieniężnych. Jest to korzystanie z całego ekosystemu wytworzonego w toku sprawowania władzy. Jak to zjawisko wygląda w obecnej kampanii wyborczej? – w specjalnej analizie pokazuje Krzysztof Izdebski, ekspert prawny w Fundacji im. Stefana Batorego, ekspert w Open Spending EU Coalition, członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego. Czy to będą nierówne wybory?

Na zdjęciu: Prezes PiS Jarosław Kaczyński na pikniku wojskowym, Uniejów koło Łodzi, 14 sierpnia 2023

Jak publiczne pomieszało się z partyjnym

Bez pieniędzy wyborów się nie wygra. Im jest ich więcej tym, też większe nadzieje na zdobycie lub utrzymanie się przy władzy. Na to ostatnie konsekwentnie liczy rząd Zjednoczonej Prawicy. Nie szczędząc przy tym publicznego (z budżetu państwa) grosza na kampanię wyborczą.

Czy w związku z tym wybory w Polsce są równe, konkurencyjne i uczciwie? Można by już ujawnić puentę i napisać, że nie. Ale warto przyjrzeć się temu zjawisku, zarówno w kontekście praktyki, jak i przepisów prawa.

Problem wykorzystywania zasobów państwowych na rzecz partii rządzącej startującej w kolejnej kampanii wyborczej występował zawsze. Nie jest to tylko specyfika Polski.

W Polsce w ostatnich latach obserwujemy zdecydowane nasilenie tej praktyki. Można mówić wręcz o zaprzęgnięciu całego aparatu państwowego do wspierania konkretnej siły politycznej.

Różne twarze nierówności

Czym są owe „zasoby państwa”, w jakich okolicznościach są wykorzystywane i jaki mogą mieć wpływ na wyniki wyborów?

Wbrew pozorom nie jest to proste zagadnienie. Zwłaszcza w państwie, w którym nie respektuje się zasad praworządności, nie można ograniczyć tej definicji wyłącznie do ścisłego rozumienia pojęcia finansów publicznych, czyli zasobów pieniężnych. Mogą one stanowić jedną z form wspierania partii walczących o reelekcje, ale to tylko fragment szerszego zjawiska.

Oprócz pieniędzy publicznych, które mogą być przekazane przez rząd np. dla zaprzyjaźnionych mediów czy instytucji, które następnie będą stanowić element bazy wsparcia w wyborach, wykorzystuje się również:

• nieruchomości (np. siedziby ministerstw),
• samochody,
• strony internetowe podmiotów publicznych,
• spółki Skarbu Państwa.

Wreszcie do wsparcia partii w wyścigu o reelekcję wykorzystuje się uzależnione od rządu instytucje, takie jak:

• służby specjalne,
• prokuratura,
• Trybunał Konstytucyjny.

Ten ostatni element jest szczególnie bulwersujący, gdyż możliwość wykorzystywania prokuratury czy sądu konstytucyjnego poprzedzona była „przejęciem” ich przez partię rządzącą, co ma swoje liczne konsekwencje nie tylko w kontekście wyborczym.

Kryzys praworządności w interesie partii rządzącej

Wpływ wykorzystywania zasobów publicznych w celu ponownego wygrania wyborów nie ogranicza się również wyłącznie do okresu kampanii wyborczej.

To proces długotrwały, pod którego grunt przygotowywany jest w zasadzie od następnego dnia po poprzedzających wyborach.

Celem uzależnienia od władzy instytucji kontrolujących nie jest bowiem wyłącznie zagwarantowanie bezkarności polityków, ale też możliwość sterowania działalnością tych podmiotów w ten sposób, by przynosiły konkretne korzyści polityczne.

Niesławny wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie aborcji z października 2020 r. miał zachęcić najbardziej konserwatywny elektorat do poparcia władzy osłabionej popełnionymi w trakcie pandemii błędami.

Szereg wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które dotyczyły relacji między prawem krajowym a prawem europejskim, miało wpisać się w budowanie antyeuropejskiej narracji władz. Pozostaje ona bardzo ważnym elementem bieżącej kampanii wyborczej.

Działania Zbigniewa Ziobry, Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego w jednej osobie koncentrują się wokół dalszych ataków na sądy i opozycję. Skwapliwie korzysta on też z bezpośredniego wpływu na prokuraturę.

Niektóre śledztwa – jak np. te dotyczące nieprawidłowości w kampanii wyborczej w 2020 roku (tzw. wybory kopertowe) umarza, odsuwając od pracy tych prokuratorów, którzy uznali, że podejrzenia o popełnieniu przestępstwa przez najwyższych funkcjonariuszy publicznych mogą być uzasadnione. W innych przypadkach, gdy dotyczy to np. polityków opozycji, wykazuje się dużo większą gorliwością.

Możliwość sterowania instytucjami mającymi wpływ na ochronę praw obywateli stanowi o ogromnej przewadze również w procesie wyborczym. Szczególnie bulwersującym przypadkiem było użycie przez służby specjalne oprogramowania szpiegującego Pegasus w stosunku do szefa sztabu wyborczego Koalicji Obywatelskiej w 2019 roku.

Niedoregulowane regulacje

Ograniczenia w wykorzystywaniu zasobów państwa w toku kampanii wyborczej są objęte przepisami Kodeksu Wyborczego. W mojej ocenie, w sposób dalece niewystarczający.

Po pierwsze, jeśli chodzi o czas ich obowiązywania.

Zapisy związane z ograniczeniami w finansowaniu kampanii wyborczej regulują tylko okres formalnej kampanii wyborczej. A ta rozpoczyna się na około 90 dni przed dniem wyborów po ich zarządzeniu przez Prezydenta RP, a kończy się na 24 godziny przed dniem głosowania. Wszystko to, co dzieje się przed dniem ogłoszenia wyborów, chociaż bez żadnych wątpliwości jest związane z tym procesem, nie podlega ograniczeniom. Ale nawet w przypadku działań w okresie formalnej kampanii te ograniczenia nie są bolesne dla rządzących.

Kodeks wyborczy zakazuje prowadzenia agitacji wyborczej m.in.

• na terenie urzędów administracji rządowej,
• administracji samorządu terytorialnego
• oraz sądów.

Minister, który jest jednocześnie kandydatem na posła czy senatora, nie musi przejmować się próbą rozróżnienia, w jakiej funkcji zabiera głos. Zawsze może powiedzieć, że to jego wypowiedź w ramach pełnienia obowiązków w ministerstwie.

W różnych opracowaniach dotyczących fenomenu nierówności w kampanii wyborczej często podaje się właśnie przykład wykorzystywania nieruchomości należących do państwa w toku kampanii wyborczej, to w praktyce bardzo trudno jest z nim walczyć.

I znowu trzeba wrócić do kryzysu praworządności. Czy Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro będzie zainteresowany prowadzeniem postępowania przeciwko Zbigniewowi Ziobrze, kandydatowi na posła, która jako Minister Sprawiedliwości w siedzibie swojego resortu będzie agitował za swoim wyborem na posła kolejnej kadencji?

Finansowanie agitacji wyborczej może być prowadzone wyłącznie ze środków komitetów wyborczych. Jeśli partie już znajdują się w parlamencie, środki komitetów wyborczych pochodzą głównie z pieniędzy uzyskanych z subwencji dla partii. W przypadku mniejszych partii, komitetów niepartyjnych lub dopiero debiutujących, pochodzą one z darowizn osób fizycznych będących obywatelami polskimi lub kredytów bankowych.

Państwowa Komisja Wyborcza wyznacza również górny pułap wydatków w danej kampanii. Obecnie może to być ok. 40 mln złotych.

Polski rząd podjął w lipcu tego roku decyzję o uchyleniu opłat za przejazdy autostradami należącymi do państwa. Przy okazji postanowiono o wydaniu co najmniej 630 tysięcy złotych na billboardy, które mają informować kierowców jadących tym autostradami, że dzięki rządowi nie muszą już wnosić opłat.

Rząd zwiększył również nakłady na swój flagowy projekt wsparcia rodzin z dziećmi, zwiększając comiesięczną kwotę z 500 na 800 złotych. Już samo w sobie stanowi to przykład wykorzystywania budżetu państwa do zwiększenia szansy na reelekcję.

Ale dla pewności – również ze środków z budżetu – przedstawiciele rządu zorganizowali latem 2023 roku (przed i w trakcie oficjalnej kampanii) szereg imprez plenerowych promujących te dodatkowe wydatki, chociaż samo świadczenie będzie dostępne dopiero od stycznia 2024.

W trakcie imprez namawiano do głosowania na obóz Zjednoczonej Prawicy. „Gazeta Wyborcza” oszacowała, że „w sumie na 21 pikników rodzinnych 800 plus zorganizowanych między 15 lipca a 6 sierpnia ministerstwo rodziny wydało 2 139 184 zł (nie wliczając w to kosztów rozdawanych gadżetów).“

Wykorzystanie kampanii referendalnej

Warto również zwrócić uwagę, że rząd wraz z ustanowieniem referendum w dniu wyborów zyskał możliwości określone w art. 58 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym.

Rada Ministrów, która wyszła z inicjatywą zorganizowania referendum, może – ze środków budżetowych – prowadzić kampanię „wyjaśniającą treść pytań” i konsekwencje wariantów głosowania.

Biorąc pod uwagę, że nie istnieją limity na tę formę działalności oraz w ogóle na prowadzenie kampanii referendalnej, daje to rządowi i partii rządzącej nieograniczone możliwości wydatkowania dodatkowych środków. Środków, których nie posiadają inni uczestnicy tego procesu.

Rząd Zjednoczonej Prawicy skwapliwe korzysta z tej możliwości. Na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w publikacji na temat referendum podkreśla się pozytywną rolę rządu m.in. w zakresie obniżenia wieku emerytalnego czy działań na rzecz bezpieczeństwa.

Media publiczne czy rządowe

Istotną rolę odgrywają również media publiczne. Uzależnienie mediów publicznych od jednej partii fatalnie wpływa na demokrację, pluralizm i równość szans w wielu aspektach. Jest to jednak polityka realizowana w Polsce konsekwentnie od 2015 roku.

Ograniczono rolę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, tworząc nową instytucję Radę Mediów Narodowych, która odpowiada za wybór członków zarządów i rad nadzorczych mediów publicznych. Trybunał Konstytucyjny (wtedy jeszcze z większością wybraną w poprzednich kadencjach) uznał w wyroku z 13 grudnia 2016 r., że pozbawienie KRRiT kompetencji wyboru władz mediów publicznych było niezgodne z Konstytucją. Wyrok nigdy nie został wykonany.

W kontekście braku równości warto przytoczyć dane, z których wynika nieproporcjonalnie większa obecność przedstawicieli partii rządzącej w ramówce telewizji publicznej. W drugim kwartale 2023 roku w programach Telewizji Polskiej na przedstawienie stanowisk koalicji rządzącej i popierających ją ugrupowań oraz stanowisk kancelarii Prezydenta, Premiera i Marszałka Sejmu przeznaczono łącznie 80,37 proc. czasu poświęconego politykom wszystkich partii.

Tymczasem art. 21 ustawy z dnia 29 grudnia 2016 o radiofonii i telewizji stanowi, że media publiczne powinny zachować pluralizm oraz bezstronność. Problemu nie rozwiązuje wyrażony w rozdziale 13 Kodeksu Wyborczego obowiązek publikowania audycji wyborczych wszystkich zarejestrowanych komitetów.

Budżet państwa na poparcie partii rządzącej

Dla pełnego obrazu warto przywołać jeszcze kilka przykładów, jak rządzący wykorzystują zasoby państwa do prób wpływania na wynik wyborczy.

Często robi się to poprzez dysponowanie środkami publicznymi na dofinansowanie działań ze środków budżetu państwa.

Za przykład może służyć stworzony w 2020 roku Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL). Miał on wspierać samorządy w inwestycjach związanych z walką ze skutkami pandemii Covid-19. Zdaniem Bartosza Czepila, politologa i socjologa z Uniwersytetu Opolskiego „badania nad rozdziałem środków między gminy w ramach II transzy pokazały, że gminy rządzone przez PiS są wysoce uprzywilejowane w dostępie do RFIL”.

Politolog odwołuje się przy tym do badań Jana Swianiewicza i Jarosława Flisa, którzy na podstawie szczegółowych badań rozdziału tych środków wskazali, że żadnej pomocy finansowej nie otrzymało ponad 80 proc. gmin „opozycyjnych”, wobec 14 proc. wykluczonych samorządów rządzonych przez PiS. Konkluzja? „Reguły te nie okazały się zatem »wypadkiem przy pracy« czy przejawem nadgorliwości administracji wojewódzkiej, rekomendującej wnioski do dofinansowania. Są świadomą i celową polityką rządu”.

Prezes Rady Ministrów, który może swobodnie dysponować środkami z rezerwy budżetowej, bez potrzeby przeprowadzenia konkursów, przeznaczył w ostatnim okresie miliony złotych na wsparcie instytucji związanych z osobami wspierającymi rząd.

Wśród nich jest fundacja „Potrafisz Polsko”, w której radzie zasiada poseł Paweł Kukiz, lider ugrupowania, popierającego w Sejmie obóz Zjednoczonej Prawicy. Fundacja otrzymała w kwietniu 2023 roku 4,3 mln złotych na działania promujące „demokrację bezpośrednią” i aktywnie wspiera organizowane w dniu wyborów referendum.

Mieszkańcy wschodniej Polski, jeszcze przed ogłoszeniem kampanii wyborczej, mogli oglądać na billboardach wizerunek związanej z Prawem i Sprawiedliwością posłanki Moniki Pawłowskiej. Promowała ona działania stowarzyszenia Bezpieczna Lubelszczyzna, które również otrzymało środki z rezerwy budżetowej, tym razem 3,3 mln złotych. Tymczasem środki z tej puli powinny być przeznaczane jedynie w związku z nagłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami.

Prezes Prawa i Sprawiedliwości Jarosław Kaczyński przemawiał tuż przed ogłoszeniem terminu wyborów podczas organizowanego przez Ministerstwo Obrony Narodowej „pikniku wojskowego” (na zdjęciu). Przemówienie miało ewidentny charakter agitacji wyborczej.

Rząd utworzył również stronę internetową, na której można znaleźć następującą informację: „w obliczu szerzącej się dezinformacji i fake newsów, które pojawiają się w polskiej przestrzeni publicznej, przedstawiamy fakty. Rząd w latach 2015-2023 to silna gospodarka, stabilny budżet i bezpieczna Polska”.

Bez praworządności – nierówne wybory

Wykorzystywanie zasobów państwa może odbywać się na wielu poziomach i nie ogranicza się wyłącznie do transferów pieniężnych. Jest to korzystanie z całego ekosystemu wytworzonego w toku sprawowania władzy.

Może się ono ograniczać do również nagannych, choć niewielkich działań, polegających np. na prowadzeniu agitacji wyborczej w siedzibie ministerstwa.

Może też jednak obejmować działanie wielu istotnych instytucji publicznych, których niezależność zostaje przez rządzących ograniczona, aby następnie zaprząc je do udziału w (formalnej i nieformalnej) kampanii wyborczej po stronie obozu starającego się o reelekcje.

Złożoność i ogrom tego fenomenu powoduje też, że dziennikarze i organizacje pozarządowe są w stanie na bieżąco uchwycić tylko fragmenty tego zjawiska.

Powoduje to u wielu wyborców przekonanie, że media i organizacje „czepiają się” szczegółów, a jednocześnie wyborcy nie zauważają szerszego obrazu „przejmowania” państwa w celu jak najdłuższego utrzymania się przy władzy. Choć takie działanie powinno zostać uznane za korupcję.

Nawet jeśli wiele osób zmieni zdanie na ten temat, nie będzie to miało praktycznego znaczenia, dopóki prokuratura będzie tak bardzo jak obecnie uzależniona od rządu.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.