Profesor Piotrowski: Komisja śledcza w sprawie afery KNF jest jedynym rozwiązaniem

Politycy PiS uważają, że nie ma potrzeby powoływania sejmowej komisji śledczej w sprawie afery KNF.

Beata Mazurek, rzeczniczka rządu, powiedziała, że Zjednoczona Prawica nie poprze żadnego wniosku o komisję śledczą, ponieważ "komisja śledcza jest potrzebna wtedy, kiedy nie działają instytucje państwa". W ocenie Mazurek "Póki co, te instytucje działają" - oceniła.

Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro uważa, że skoro będzie prowadzone śledztwo w sprawie byłego szefa KNF Marka Chrzanowskiego to "obecnie nie ma okoliczności uzasadniających konieczność powołania komisji śledczej".

Dla Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press kwestię zasadności powołania komisji śledczej z perspektywy konstytucyjnej ocenił profesor Ryszard Piotrowski.

Nie ma prawnych przeszkód do powołania sejmowej komisji śledczej, wynika z analizy profesora Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu Warszawskiego. Powołanie takiej komisji z udziałem opozycji i pod kontrolą opinii publicznej jest jedynym akceptowalnym w demokratycznym państwie prawnym rozwiązaniem.

Profesor Piotrowski wyjaśnia:

• Sejm może powołać komisję do zbadania określonej sprawy,
• zakres kontroli sejmowej obejmuje w szczególności działalność Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej,
• Komisja Nadzoru Finansowego jest objęta zakresem kontroli sejmowej - nadzór nad działalnością Komisji sprawuje Prezes Rady Ministrów, który powołuje też przewodniczącego KNF na pięcioletnią kadencję,
• tak zwana afera KNF może być przedmiotem ewentualnych prac sejmowej komisji śledczej, ponieważ dotyka kwestii ustrojowych, kwestii zaufania do państwa i stabilności systemu bankowego,
• ponadto "afera KNF ma związek z wiarygodnością działalności ustawodawczej większości parlamentarnej wobec koincydencji z toczącym się postępowaniem legislacyjnym. W interesie władzy publicznej i jej legitymizacji oraz wiarygodności systemu nadzoru finansowego, co ma doniosłe znaczenie dla polskiej gospodarki, jest pilne wyjaśnienie zarzutów formułowanych przez opozycję, a w każdym razie wykazanie, że państwo jest zdolne do właściwego reagowania na aferę i związane z nią problemy".

Profesor Piotrowski podkreśla, że

Przeciwnie, "powołanie komisji śledczej z udziałem opozycji i pod kontrolą opinii publicznej jest jedynym akceptowalnym w demokratycznym państwie prawnym rozwiązaniem, skoro Prokurator Generalny jest jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości i komponentem tej samej większości parlamentarnej, której politycznym interesom zagraża afera KNF. Komisja Nadzoru Finansowego, w jej obecnym kształcie ustawowym, jest emanacją władzy wykonawczej. Z tego względu zatem śledztwo dotyczące tej komisji nie może pozostawać wyłącznie w domenie władzy wykonawczej i podporządkowanych jej organów" - podsumowuje profesor Ryszard Piotrowski.

Ryszard Piotrowski - doktor habilitowany nauk prawnych, konstytucjonalista, pracownik Zakładu Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Zasiada w Radzie Programowej Archiwum Osiatyńskiego.

Analiza Profesora Ryszarda Piotrowskiego

W myśl Konstytucji RP Sejm może powołać komisję do zbadania określonej sprawy.

Czy zatem także do zbadania ujawnionych w prasie okoliczności, które doprowadziły do dymisji przewodniczącego KNF i wzbudziły wątpliwości, dotyczące funkcjonowania nadzoru nad rynkiem finansowym, podważające zaufanie do władzy publicznej?

Postulat powołania takiej komisji, wysuwany przez polityków opozycji, spotyka się z krytyką przedstawicieli większości parlamentarnej.

W orzecznictwie konstytucyjnym znajdujemy przesłanki prawnej oceny tego projektu.

1. Funkcjonowanie KNF może być przedmiotem śledztwa sejmowego, ponieważ KNF jest objęta zakresem kontroli sejmowej, skoro nadzór nad działalnością tej Komisji sprawuje premier i on też powołuje przewodniczącego KNF na pięcioletnią kadencję. Kadencyjność przewodniczącego i zamknięty katalog przyczyn jego odwołania nie powodują, że KNF znajduje się z tego względu poza sferą władzy wykonawczej. W myśl Konstytucji zakres kontroli sejmowej obejmuje w szczególności działalność Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej. Przedmiot działalności komisji musi pozostawać w zakresie kontrolnej funkcji Sejmu, a granice działania komisji śledczych są wyznaczone konstytucyjnymi granicami kontroli sejmowej.

Według Trybunału Konstytucyjnego „działalność komisji śledczej musi być zgodna z normami i zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli sejmowej. Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi się mieścić w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonej w Konstytucji oraz ustawach” (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie U 4/06).

Zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym w skład Komisji wchodzą przewodniczący, dwóch zastępców i pięciu członków, którymi są:

• minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo jego przedstawiciel,
• minister właściwy do spraw gospodarki albo jego przedstawiciel,
• minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego albo jego przedstawiciel,
• Prezes NBP albo delegowany przez niego członek Zarządu NBP,
• przedstawiciel Prezydenta RP.

W świetle orzecznictwa konstytucyjnego kontrola sejmowa jest możliwa wobec „osób wywodzących się z organów władzy publicznej lub stanowiących ich reprezentantów, które podlegają kontroli parlamentarnej. Taka kontrola, ze względu na charakter organu, jest możliwa wobec” ministrów i ich przedstawicieli (U 4/06). Według Trybunału Konstytucyjnego NBP ani jego Prezes oraz inne organy NBP „nie wchodzą w skład Rady Ministrów, ani nie mogą być uznane za część podległej Radzie Ministrów administracji publicznej. Podmioty te nie odpowiadają politycznie przed Sejmem” (U 4/06).

Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalne „objęcie kontrolą realizowaną przez komisję śledczą” przedstawiciela Prezydenta. W ocenie Trybunału „Konstytucja, wyłączając odpowiedzialność parlamentarną Prezydenta, wyłącza tym samym prawo pociągnięcia do tego rodzaju odpowiedzialności osób będących przedstawicielami Prezydenta, nawet w tych organach państwa, które z mocy ustaw podlegają kontroli parlamentarnej. Wyraźnie jednak trzeba podkreślić, że dotyczy to jedynie tych osób wybranych czy powołanych przez Prezydenta w skład kolegialnych organów władzy państwowej, które jednocześnie są jego przedstawicielami (reprezentantami) i w związku z tym ich głosowania oraz wystąpienia można przypisywać Prezydentowi” (U 4/06).

Wymaga ustalenia, w jakim zakresie inne podmioty mogą być pod sejmowym śledztwem. Kwestia ta została wyjaśniona przez Trybunał Konstytucyjny w ten sposób, że komisja śledcza „może badać działalność organów i instytucji publicznych, a osób prywatnych tylko w takim zakresie, w jakim osoby te wykonują zadania z zakresu administracji publicznej lub korzystają z pomocy państwa. Niedopuszczalne jest tworzenie komisji do zbadania kwestii, do których kontrolowania instytucje władzy publicznej w ogóle nie są uprawnione” (K 8/99), ponieważ „zadania powierzane sejmowej komisji śledczej nie mogą być kształtowane w sposób, który prowadziłby do naruszenia konstytucyjnych regulacji dotyczących relacji z organami niepodlegającymi kontroli sejmowej. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, gdyż z samej Konstytucji wynika, że nie każdy organ może być poddany bezpośredniej kontroli komisji śledczej” (U 4/06). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazł wyraz pogląd, że „banki działające w formie spółek akcyjnych nie podlegają kontroli parlamentarnej. Kontroli podlegać może jedynie minister sprawujący funkcje właścicielskie w spółkach, w których Skarb Państwa ma swoje akcje” (U 4/06).

2. Sprawa mająca być przedmiotem ewentualnych prac komisji zasługuje na zainteresowanie Sejmu ze względu na jej ustrojową doniosłość i znaczenie dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Według Trybunału Konstytucyjnego komisja śledcza „nie może być tworzona dla zbadania jakiejkolwiek kwestii, lecz tylko takiej, która ma szczególne znaczenie dla państwa” (U 4/06). Chodzi przecież o kluczową kwestię zaufania do państwa i stabilności systemu bankowego.

Afera KNF ma także związek z wiarygodnością działalności ustawodawczej większości parlamentarnej wobec koincydencji z toczącym się postępowaniem legislacyjnym. W interesie władzy publicznej i jej legitymizacji oraz wiarygodności systemu nadzoru finansowego, co ma doniosłe znaczenie dla polskiej gospodarki, jest pilne wyjaśnienie zarzutów formułowanych przez opozycję, a w każdym razie wykazanie, że państwo jest zdolne do właściwego reagowania na aferę i związane z nią problemy.

3. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej: „Prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ władzy publicznej nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania przed komisją”. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „konstytucyjne zasady niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów nie zakazują badania przez komisję sprawy, pomimo że okoliczności i zdarzenia stanowiące przedmiot badania komisji stanowią lub stanowiły przedmiot badania w postępowaniu sądowym. W praktyce może tutaj chodzić przede wszystkim o postępowanie w sprawie karnej. (…) działalność komisji śledczej oraz postępowanie sądowe mają różne cele. Celem postępowania sądowego w sprawie karnej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej osoby. Natomiast celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu władzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umożliwia Sejmowi podjęcie niezbędnych kroków politycznych w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i usprawnienia działania aparatu państwowego. Mogą one polegać, na przykład, na zmianie obowiązującego ustawodawstwa lub na pociągnięciu do odpowiedzialności politycznej określonych osób. Mogą one polegać również na pociągnięciu danej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej. Przedmiot badania komisji śledczej nie pokrywa się zatem z przedmiotem badania sądu” (K 8/99).

Nie jest zatem prawnie zasadne stanowisko przedstawicieli większości, wedle których wszczęcie postępowania karnego pod nadzorem Prokuratora Generalnego wyklucza możliwość prowadzenia postępowania przed komisją. Przeciwnie, powołanie komisji śledczej z udziałem opozycji i pod kontrolą opinii publicznej jest jedynym akceptowalnym w demokratycznym państwie prawnym rozwiązaniem, skoro Prokurator Generalny jest jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości i komponentem tej samej większości parlamentarnej, której politycznym interesom zagraża afera KNF. Komisja Nadzoru Finansowego, w jej obecnym kształcie ustawowym, jest emanacją władzy wykonawczej. Z tego względu zatem śledztwo dotyczące tej komisji nie może pozostawać wyłącznie w domenie władzy wykonawczej i podporządkowanych jej organów.

4. Względy pragmatyczne przywoływane są jako argument przeciw powołaniu komisji śledczej. Z jednej strony do końca kadencji pozostało mniej niż rok, z drugiej – w świetle ustawy o sejmowej komisji śledczej o przebiegu i rezultatach jej prac będzie decydowała większość. Oba argumenty są wątpliwe. Bliskość zakończenia kadencji nie powoduje zahamowania z tego względu pracy parlamentu. Przewaga większości nie przesądza o tym, że działalność parlamentu jest bezprzedmiotowa. Przeciwnie, w rezultacie swojej aktywności mniejszość może stać się większością i procedury parlamentarne służą także temu celowi. Normatywną podstawą ustroju Rzeczypospolitej jest – w świetle wykładni Konstytucji przyjętej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – prawda, a komisja śledcza ma służyć właśnie ustaleniu prawdy opartej na faktach, czemu – w założeniu – lepiej służy polityczna kontradyktoryjność procedury dochodzenia do prawdy.