Rada Najwyższa Ukrainy ratyfikowała umowę o minerałach, którą wcześniej podpisano z USA

W czwartek 8 maja 2025 Rada Najwyższa Ukrainy uchwaliła projekt ustawy o ratyfikacji międzyrządowej Umowy o utworzeniu amerykańsko-ukraińskiego funduszu inwestycyjnego na rzecz odbudowy Ukrainy (znanej jako umowa o wydobyciu zasobów naturalnych), która została podpisana tydzień temu w Waszyngtonie. Za decyzją głosowało 338 posłów.

W swoim przemówieniu przed głosowaniem Julia Swyrydenko, pierwsza wicepremier, ministra gospodarki, która ze strony Ukrainy podpisywała umowę (na zdjęciu u góry), zapewniła, że porozumienie leży w interesie Ukrainy.

Udało się uniknąć niekorzystnych warunków

Pomysł dotyczący współpracy przy eksploatacji minerałów ziem rzadkich pojawił się jesienią 2024 roku w ogłoszonym przez prezydenta Zełenskiego planie zwycięstwa Ukrainy. Dostęp do ukraińskich surowców miał zachęcić Donalda Trumpa do dalszego wspierania Ukrainy w wojnie z Rosją. Taki układ odpowiadał stronie amerykańskiej.

W połowie lutego 2025 roku Scott Bessent, sekretarz Skarbu USA, przywiózł do Kijowa pierwszą wersję umowy, której ukraińskie władze nie chciały podpisać – przewidywała zbyt szerokie uprawnienia dla USA, była niekorzystna dla Ukrainy i nie było w niej gwarancji bezpieczeństwa, na których zależy Ukrainie. Po negocjacjach udało się ustalić dużo lepszy dla Ukrainy dokument, który miał być podpisany 28 lutego. Jednak po słynnej kłótni w Białym Domu między Trumpem i Zełenskim sprawa została odłożona.

Ale wkrótce negocjacje zostały wznowione. Kolejne wersje umowy były nie do zaakceptowania przez stronę ukraińską. Jak pisaliśmy, głównie przez zapis, że przychód od wydobywania surowców miał być rekompensatą za wydatki poniesione przez USA na pomoc militarną dla Ukrainy (spora część tych wydatków była zatwierdzona przez Kongres jako pomoc bezzwrotna). Były w niej też zobowiązania, które były sprzeczne z procesem integracji Ukrainy z Unią Europejską oraz konstytucją państwa. Pisaliśmy o tym w tych tekstach:

Ostatecznie wypracowano wersję zadowalającą obie strony. Kosztowało to Ukrainę wiele wysiłku i pieniędzy na konsultantów, prawników (na początku kwietnia ukraiński rząd przeznaczył na to 113 mln hrywien). Ważne jest to, że

Umowa przewiduje stworzenie Amerykańsko-Ukraińskiego Funduszu Inwestycyjnego na rzecz Odbudowy Ukrainy. Główne założenia dokumentu według Swyrydenko:

• Pełna własność i kontrola pozostają po stronie ukraińskiej. „Wszystkie zasoby na naszym terytorium i na naszych wodach terytorialnych należą do Ukrainy. To państwo ukraińskie określa, gdzie i co wydobywać. Podglebie pozostaje własnością Ukrainy”. (Rosyjskie media przekonują, że Ukraina oddała wszystkie zasoby naturalne Stanom).
• Partnerstwo na równych zasadach. „Fundusz będzie stworzony na zasadzie 50/50. Ukraina będzie zarządzać funduszem wspólnie ze Stanami Zjednoczonymi. Żadna ze stron nie będzie miała większości głosów”.
• Umowa nie zmienia procesu prywatyzacji ani zarządzania spółkami państwowymi – będą one nadal należeć do Ukrainy;
• W umowie nie wspomniano o żadnych zobowiązaniach dłużnych Ukrainy wobec Stanów Zjednoczonych;
• Umowa jest zgodna z Konstytucją UA i nie zmienia jej kursu integracji europejskiej. Nie stoi w sprzeczności z żadnymi międzynarodowymi zobowiązaniami Ukrainy;
• Fundusz będzie zasilany przychodami wyłącznie z nowych koncesji; „Chodzi o 50 proc. wpływów z nowych licencji na projekty związane z surowcami krytycznymi oraz ropą i gazem, które zostaną przekazane do budżetu po utworzeniu Funduszu. Dochody z już rozpoczętych projektów lub dochody budżetowe nie są uwzględniane w Funduszu”.
• Stany Zjednoczone pomogą przyciągnąć do Ukrainy dodatkowe inwestycje i technologie;
• „Dochód i składki do funduszu są wolne od podatku zarówno w USA, jak i na Ukrainie, aby zapewnić, że inwestycje przynoszą najwyższe możliwe zyski”.

Natomiast „Ukraina wnosi do Funduszu 50 proc. dochodów budżetu państwa z tytułu NOWYCH opłat licencyjnych za NOWE licencje na NOWE złoża” – dodaje Swyrydenko. „Następnie Fundusz inwestuje w projekty wydobycia minerałów oraz ropy i gazu, a także w powiązaną infrastrukturę lub przetwórstwo. Ukraina i Stany Zjednoczone wspólnie określą konkretne projekty inwestycyjne, które mają zostać sfinansowane. Co ważne, Fundusz może inwestować wyłącznie w Ukrainie”.

„Oczekujemy, że przez pierwsze 10 lat zyski i przychody funduszu nie będą dystrybuowane, a jedynie będą mogły być inwestowane w Ukrainie – w nowe projekty lub odbudowę” – pisze Swyrydenko. Zaznaczając, że te warunki na razie są przedmiotem dyskusji (poniżej wyjaśniamy dlaczego).

Problem z ratyfikacją i ryzyko

Wcześniej opisywaliśmy, że 30 kwietnia została podpisana tylko Umowa ramowa. Dwa inne techniczne dokumenty – m.in. umowa o ograniczonym partnerstwie i umowa dotycząca funkcji funduszu inwestycyjnego – które opisywałyby szczegółowo warunki funkcjonowania Amerykańsko-Ukraińskiego Funduszu Inwestycyjnego na rzecz Odbudowy Ukrainy, którego utworzenie przewiduje Umowa ramowa, były wstępnie uzgodnione, ale prace nad nimi trwały (one nie potrzebują ratyfikacji).

Mimo, że w Ukrainie w większości pozytywnie komentowano fakt podpisania Umowy (nie jest to już „kolonizatorska” umowa zadłużająca Ukrainę, jak na początku), komentatorzy polityczni oraz niektórzy posłowie zwracali uwagę na to, że publicznie nie są dostępne pozostałe dokumenty, które mogą zawierać istotne szczegóły, które mogą mieć wpływ na przyszłość pokoleń Ukraińców. Jak posłowie mają głosować, nie czytając kompletu dokumentów? Pojawiały się opinie, że jest to „kupowanie kota w worku”.

Na łamach „Europejskiej Prawdy” Serhij Sydorenko wskazywał na następujące ryzyka:

• w ramowej umowie nie ma pełnej informacji o kluczowych momentach, np. o „prawie pierwokupu” Funduszu odnośnie do inwestycji w wydobycie;
• nie ma przepisu o tym, że przez pierwsze 10 lat zyski i przychody funduszu nie będą dystrybuowane, a będą reinwestowane w Ukrainę (o czym wspominała wicepremier Swyrydenko i co jest korzystną dla Ukrainy normą, jeśli jednak zostanie ujęta w szerszych uzgodnieniach).

Wspomniana zasada parytetu w zarządzaniu Funduszem też ma zostać uszczegółowiona w części technicznej.

Julia Samajewa w „Dzerkale Tyżnia” pisze:

„Tekst umowy wyraźnie pokazuje, że USA »oczekuje«, a Ukraina »jest zobowiązana«, Departament Skarbu USA »może«, a rząd Ukrainy »jest zobowiązany«, rząd USA »potwierdza«, a rząd Ukrainy »powinien«”.

Według redaktorki niektóre przepisy nie przypominają partnerstwa 50/50: „Warunki umowy mają pierwszeństwo przed prawem krajowym, a wszelkie późniejsze zmiany legislacyjne nie mogą ograniczać jej skutków” – pisze Samajewa. „Amerykańscy inwestorzy otrzymują podobny superpriorytet na wszystkich etapach: projektów inwestycyjnych, licencji, specjalnych zezwoleń i praw do zakupu produkcji”.

Jarosław Żelezniak, pierwszy zastępca przewodniczącego parlamentarnej komisji finansów, podatków i polityki celnej, poseł partii „Hołos” zwraca uwagę na ryzyka dla Ukrainy. To m.in. utrata części dochodów budżetowych, brak jasnych gwarancji bezpieczeństwa i ograniczenie kontroli nad zasobami naturalnymi („prawa pierwszeństwa funduszu do inwestowania i zakupu zasobów naturalnych mogą znacznie ograniczyć zdolność Ukrainy do wyboru najkorzystniejszych warunków handlowych i partnerów”). Niepokoi go też okres obowiązywania – umowa jest zawarta na czas nieokreślony, na razie brakuje konkretnego mechanizmu jej zmiany („Umowa pozostaje w mocy do czasu jej rozwiązania przez Strony”).

Odpowiedzialność za przyszłość kraju

Komisja Rady Najwyższej ds. polityki międzynarodowej podczas dwóch spotkań 6 oraz 7 maja zdecydowała, żeby rekomendować ratyfikację umowy w sprawie minerałów (posłanki „Europejskiej Solidarności” nie głosowali, poseł innej opozycyjnej partii „Hołos” wstrzymał się od głosu). Jednak według Żelezniaka zaproponowano również dodanie do preambuły Umowy, że Rada Najwyższa na moment ratyfikacji nie otrzymała tekstów innych umów, których zawarcie przewiduje ta Umowa, a ratyfikacja Umowy o Funduszu nie oznacza automatycznego zatwierdzenia przez parlament pozostałych umów.

Oprócz ratyfikacji Umowy konieczne są zmiany w prawie budżetowym Ukrainy, czym posłowie i posłanki również już się zajmują.

Jak podaje Suspilne, podczas konferencji prasowej 8 maja wiecepremier Swyrydenko powiedziała, że Fundusz inwestycyjny zacznie funkcjonować „już za kilka tygodni”. Natomiast umowa o ograniczeniu partnerstwa i umowa o funkcji funduszu inwestycyjnego nie wymagają podpisu przedstawicieli Rady Ministrów, ponieważ są umowami handlowymi.

Według ministry gospodarki skuteczność funduszu będzie zależeć od zainteresowania amerykańskich partnerów, a Amerykanie są zainteresowani, ponieważ otrzymują priorytetowe informacje o nowych możliwościach inwestycyjnych, głównie w obszarach surowców krytycznych, ropy i gazu.

Jak pisaliśmy, niektórzy eksperci podkreślają, że póki trwa wojna, jest mało prawdopodobne, że amerykańskie firmy będą chciały inwestować w rozbudowę ukraińskich złóż. A część zasobów naturalnych (m.in. metali ziem rzadkich) znajduje się na terenach okupowanych przez Rosję.

Ukraina potrzebuje inwestycji i ta umowa to może zapewnić

Łana Zerkal, dyplomatka, członkini komitetu koordynacyjnego Ukraine Facility Platform, nie jest sceptyczna wobec umowy, uważa, że to, jakie zyski otrzyma Ukraina z tego układu, zależy przede wszystkim od niej samej.

„Potrzebujemy Stanów Zjednoczonych jako partnera. Jest to umowa o partnerstwie ekonomicznym i współpracy. I to jest ważne” – mówi w programie „Je pytannia”.

Według Zerkal Ukrainie zostaje suwerenne prawo decydować, co i gdzie chce wydobywać. Jednocześnie „amerykańskim firmom nie przyznano specjalnych przywilejów w stosunku do innych inwestorów, a wkłady stron do funduszu, który jest tworzony w celu inwestowania wyłącznie w Ukrainie, obejmują wyłącznie nowe środki”. Jak tłumaczy dyplomatka, Fundusz inwestuje wyłącznie w Ukrainie (zasoby naturalne i powiązana infrastruktura) i w związku z tym ma prawo do złożenia pierwszej oferty inwestycji w projekty (Right of First Offer).

Fundusz inwestycyjny faktycznie będzie funduszem funduszy, i w niego mogą inwestować inni inwestorzy zarówno prywatni, jak i państwowi, oraz międzynarodowe instytucje finansowe. I ten fundusz będzie zarządzać tymi środkami, inwestując je w projekty w Ukrainie.

DFC (Development Finance Corporation) – amerykańska inwestycyjna agencja państwowa, która od strony amerykańskiej będzie zarządzać Funduszem, będzie pokrywać ryzyko, związane z pracami w Ukrainie. Już wcześniej DFC zapewniła ukraińskim i zagranicznym firmom ochronę ubezpieczeniową na prowadzenie biznesu w Ukrainie.

Zerkal zgadza się z tym, że w umowie są wady, m.in. jest napisana tak, że nie ma w niej słów zobowiązujących USA do określonych działań. Natomiast co do obowiązków Ukrainy umowa została tak zformułowana, że – zdaniem dyplomatki – inwestorzy będą bardziej skłonni do inwestowania w Ukrainie. Fundusz inwestycyjny będzie zarejestrowany za prawem stanu Delaware – najbardziej rozwiniętym prawem w świecie, a sprawy sądowe będą rozpatrywane w londyńskim arbitrażu. Dyplomanka wyjaśnia, że to zapewnia bezpieczeństwo od ukraińskiego ryzyka korupcyjnego.

Do tego Rada Funduszu (składająca się z członków ukraińskich i amerykańskich) będzie wybierać rzeczywiście projekty, które potencjalnie mogą przynieść wyższe zyski oraz będą sprzyjać odbudowie i rozwojowi Ukrainy.

Odnośnie tego, że w umowie nie ma gwarancji bezpieczeństwa ekspertka uważa, że w porozumieniu gospodarczym ich być nie powinno.

„Bezpieczeństwo przyszłości to kwestia środków na zakup i produkcję broni” – utrzymuje Zerkal.

Pośpiech

Jak już pisaliśmy, nie przypadkiem porozumienie zostało podpisane 30 kwietnia, w setnym dniu prezydencji Trumpa. Według ukraińskich komentatorów politycznych jest to jedyna wielka umowa, którą na razie amerykański prezydent może się pochwalić, dokument jest dowodem na to, że jest „najlepszym negocjatorem w świecie”. Jest to w pewnym sensie prezent od Ukrainy. Teraz Trumpowi łatwiej będzie wytłumaczyć, dlaczego USA wspierają Ukrainę – bo tam leży amerykański interes.

Większość ekspertów ukraińskich podkreśla, że ważny jest przede wszystkim polityczny wymiar umowy. Pierwszym efektem tego może być to, że wkrótce po podpisaniu Umowy na stronie Kongresu USA pojawiła się informacja o zezwoleniu sprzedaży kolejnego pakietu broni do Ukrainy o wartości 50 mln dolarów lub więcej. Jest to pierwsze takie zezwolenie od czasu powrotu Trumpa do Białego Domu. To jest ważna zmiana – Ukraina będzie mogła kupować amerykańską broń (Kijów zdaje sobie sprawę, że od dzisiejszej administracji trudno się spodziewać bezpłatnej pomocy wojskowej). Wcześniej były pewne obawy z tego powodu.

Kostiantyn Jelisiejew, ambasador nadzwyczajny i pełnomocny Ukrainy w radiu New Voice w przededniu ratyfikacji mówił, że

Według dyplomaty pomimo wszystkich swoich niedociągnięć w zakresie choćby kultury prawnej sporządzania dwustronnych dokumentów prawnych Ukraina niestety nie ma innego wyboru. Nie może sobie pozwolić jej nie ratyfikować, ponieważ dużo wysiłku poświęcono na jej zawarcie.

Jelisejew zaznacza, że Ukraińcy nie powinni mieć wysokich oczekiwań, mając na uwadze to, że Umowa przyniesie pokój. (Przedstawiciele amerykańskiej administracji niejednokrotnie mówili, że dokument jest istotnym krokiem na drodze do zakończenia wojny). Zdaniem dyplomaty to iluzja.

A pośpiech z ratyfikacją może być związany z tym, że ukraińskie władze usiłują w pewnym sensie wymazać negatywne momenty w relacjach amerykańsko-ukraińskich. Niewykluczone, że USA postawiły przed Ukrainą ultimatum: albo podpisanie Umowy, albo będzie miała problemy (zresztą mówił o tym Trump).

Według Jelisiejewa takie umowy powinny być rozpatrywane w sposób spokojny i wyważony, aby wziąć pod uwagę wszystkie za i przeciw. Zaznacza, jak i inni komentatorzy, że niepokojące jest to, że jest ona bezterminowa.

„Obawiam się, że taktycznie rozwiązując problemy, tzn. odbudowując zaufanie z Trumpem i tworząc warunki do otrzymania pomocy w zakresie bezpieczeństwa, żebyśmy nie stracili strategicznie. Żeby później nie wystawili nam rachunek, który nie będziemy w stanie odpowiedzieć. Byłaby to katastrofa nie tylko dla stosunków ukraińsko-amerykańskich, ale także dla ukraińskiej gospodarki” – mówi dyplomata.

Jak odbiera umowę społeczeństwo ukraińskie?

Komentatorzy polityczni podkreślają, że ukraińskie władze powinny otwarcie rozmawiać ze społeczeństwem, wyjaśnić niejasności, ponieważ na razie Ukraińcy niejednoznacznie odbierają to porozumienie ze Stanami Zjednoczonymi. I chociaż według ostatniego sondażu Kijowskiego Instytutu Socjologii, przeprowadzonego na początku maja 2025 roku, 47 proc. Ukraińców miało raczej pozytywne oczekiwania związane z podpisaniem umowy, to są też obawy, że po ratyfikacji mogą być niespodzianki. O tym, że umowa będzie miała raczej negatywnie konsekwencje dla Ukrainy, przekonanych jest 22 proc. badanych. Kolejne 19 proc. stwierdziło, że podpisanie umowy nie wpłynie w żaden sposób na Ukrainę. Pozostałe 12 proc. było niezdecydowanych.