Tysiące stron z danymi w skanach-obrazkach. Sejm cyfryzuje się z oporami. Ale...

To będzie opowieść z nieoczekiwanym happy endem.

Zanim pomyślicie, że temat jest nieistotny i że to czepianie się, przypomnijcie sobie, ile razy szukaliście danych lub informacji i nigdzie ich nie było. Jest wielce prawdopodobne, że są one w serwisie sejmowym. Tyle że dziś ich tam nie znajdziecie, o ile nie znacie linku, do którego te dane podpięto. Tekstów-obrazków nie zobaczą nie tylko ludzie z dysfunkcją wzroku, ale także wyszukiwarki.

Przykłady?

• Dane o sposobie opodatkowania mieszkań w różnych krajach wraz z analizą skutków wprowadzenia podatku od wartości, a nie od metrażu – są na tym obrazku. To 50-stronnicowy dokument, z nieczytelnymi przypisami (bo skan jest zrobiony ze słabego wydruku) i nieczytelnymi tabelami. Wszystko byłoby widać na cyfrowym oryginale. Tu za to dostajemy pieczątkę (choć sam dokument podpisany już jest elektronicznie).
• Informacje o przepisach dotyczących zasad poszukiwania skarbów w różnych krajach w Europie dołączone są do analizy poselskiego projektu zakładającego zniesienie wszystkich restrykcji w Polsce. Obrazek Kancelaria Sejmu stworzyła z 15 stron analizy. Opatrzony jest trzema pieczątkami i odręcznym podpisem. Ale ten skan zrobiony jest z lepszego wydruku, bo przypisy dają się odczytać. Trzeba je tylko przepisać ręcznie, by trafić do źródła.
• Tego, jakie są opłaty turystyczne w Europie, dowiedzielibyście się z analizy-obrazka dołączonego do poselskiego projektu ustawy „o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw”. Gdybyście zgadli, że projekt ten dotyczy właśnie tego zagadnienia. Obrazek przedstawia 29-stronicowy dokument, całkiem nowy, bo datowany na 13 sierpnia 2026. Zawiera jedną pieczątkę. Skan jest zrobiony ze średniej jakości wydruku – przypisy da się odczytać, choć z pewnym wysiłkiem.

Od początku tej kadencji powstało ponad 5500 stron takich analiz. Robią je niezależni eksperci wysokiej klasy zatrudniani przez Sejm. To element reformy systemu stanowienia prawa wdrożony po wyborach 2023 roku. Chodzi o to, by nie zmieniać prawa na ślepo, kierując się wyłącznie wolą polityczną – bez sprawdzenia faktów i zebrania danych.

System zadziałał w Sejmie dobrze – o czym opowiedział OKO.press Piotr Trudnowski z Klubu Jagiellońskiego:

Opowiedział nam jednak także historię analiz publikowanych na nieczytelnych skanach.

Przecież od 2019 roku obowiązuje ustawa o dostępności cyfrowej, podpowiadająca, jak zachować cywilizowane standardy publikacji i niepotrzebnie ludzi nie krzywdzić.

Zadaliśmy pytanie o to Kancelarii Sejmu, licząc, że sprawa szybko się wyjaśni. Odpowiedzi od 19 sierpnia nie ma. A 24 sierpnia w serwisie sejmowym pojawił się kolejny skan-obrazek. 18-stronicowa analiza dotycząca Ostrowa Tumskiego w Poznaniu, w związku z poselskim projektem dotyczącym ochrony tego zabytku. Ma jedną czerwoną pieczątkę z odręcznym niebieskim podpisem długopisem oraz podpis elektroniczny.

OSR: dużo fajnych danych dla każdego

Analizy skutków zmiany prawa, zwane Oceną Skutków Regulacji (OSR), są od lat obowiązkowym elementem rządowej legislacji. Aby projekt został przyjęty przez rząd, musi być zaopatrzony w dokument objaśniający m.in. o jaki problem chodzi, jakie są sposoby jego rozwiązania, ile to kosztuje, jaki ma wpływ na gospodarkę, życie społeczne i czy jest zgodne z prawem Unii. To duża robota. Zajmują się tym eksperci rządowi – przy czym ich zadaniem jest uzasadnić, że zmiana proponowana przez ministerstwa ma sens.

Do niedawna (czyli do 2024 roku) władza stosowała obejście w postaci projektów „poselskich”. Takie można było uchwalić bez analiz. Prowadziło to do błędów oraz katastrof:

• przyjęte prawo było niewykonalne (jak ustawa o wyborach kopertowych z 2020 roku)
• albo kompromitowało Polskę (jak ustawa o IPN z 2016 karząca „za przypisywanie narodowi polskiemu współodpowiedzialności” za zbrodnie nazistowskie – szybko przyjęta, a po amerykańskich protestach jeszcze szybciej przez PiS uchylona).

W 2024 roku Sejm zmienił jednak regulamin i teraz wszystkie projekty – nie tylko rządowe – poddawane są konsultacjom i mają OSR. Przy czym dla projektów poselskich, senackich, obywatelskich i prezydenckich konsultacje i OSR robi się w Sejmie.

Zmiana wyszła nieoczekiwanie dobrze

„W Biurze Ekspertyz i Oceny Skutków Sejmu powstają niezwykle merytoryczne oceny projektów. Działa to tak, że znakomici często eksperci: prawnik, socjolog, ekonomista i prawnik-komparatysta spotykają się, by przedyskutować problem. Każdy ma swój obszar analizy: prawno-konstytucyjnej, społecznej, ekonomicznej, sprawdzenie jak rozwiązano problem w innych państwach. Dzielą się zadaniami, zbierają dane, przygotowują swoje części i po tygodniu czy dwóch solidnej pracy spotykają się na kolejnej sesji, by przedyskutować, co im wyszło. Powstaje w ten sposób wysokiej jakości dokument. Często z danymi, których do tej pory nie było w obiegu publicznym – bo eksperci stawiają sobie pytania, a potem na nie odpowiadają, ściągając te dane z różnych instytucji” – mówi Piotr Trudnowski z Klubu Jagiellońskiego, który analizuje sejmową zmianę.

„Moim zdaniem całkiem nieźle im się to udaje, powyżej oczekiwań i dotychczasowych doświadczeń. Oni robią jeszcze jedną fundamentalnie ważną rzecz: czytają stanowiska w konsultacjach społecznych i wyciągają z nich najciekawsze rzeczy, np. dane czy pomysły zgłoszone przez obywateli” – dodaje Trudnowski.

A Sejm publikuje dane na obrazkach

Tyle że analizy te, zaopatrzone w tabele, wykresy i szczegółowe przypisy z linkami, publikowane są na stronie sejmowej w formie nieprzeszukiwalnych obrazków.

Jakby Kancelaria Sejmu uznała, że nigdy nie będziemy mieć posła niewidomego, że nigdy osoba z dysfunkcją wzroku nie będzie dla posła pracować. Że dane te nie przydadzą się studentom, w tym studentom niewidomym. Że nie będą ich potrzebowali radni. Ba, że my wszyscy, nie będziemy potrzebowali danych publicznych, zebranych za nasze pieniądze. I że analiza danych to nie jest zajęcie warte uwagi parlamentu.

Widać tu oczywiście ślad anachronicznego myślenia, że dokument przyjmuje wersję cyfrową po wydrukowaniu, opieczętowaniu i zeskanowaniu. Choć od początku wytwarzany był w komputerze, a metody cyfrowego uwierzytelniania dokumentu nie zostały wymyślone wczoraj.

Jednak z obowiązującej od 2019 r., czyli już drugą kadencję Sejmu, ustawy o dostępności cyfrowej wynika, że pliki powinny mieć warstwę tekstową, by dało się je odczytać na czytnikach. A ustawa ta jest elementarzem praw człowieka w świecie cyfrowym.

Dostrzeżenie tego problemu to już zadanie dla wyższego szczebla.

Piotr Trudnowski: Reforma stanowienia prawa w Sejmie, na którą składają się obowiązkowe konsultacje społeczne i wymóg opracowania oceny skutków regulacji, stała się źródłem doskonałej analizy polityki publicznej. Wytwarza jednak wiedzę i dane, których nie da się wykorzystać, bo ktoś uznał, że ważniejsze jest ozdobienie dokumentu pieczątką, przez co cały dokument zamienia się w obrazek. Najsmutniejsze, że powinno to być źródłem wiedzy, nad czym głosują, dla samych polityków.

A dodatkowo także przez zainteresowanych obywateli. Żeby tego użyć do pracy, trzeba opinię o skutkach nowego prawa najpierw z-OCR-ować, czyli odtworzyć warstwę tekstową. Która była, ale ją skasowano, gdyż taka w Sejmie panuje urzędowa potrzeba – zauważa ekspert.

Tymczasem praca na dokumentach cyfrowych jest już w Sejmie codziennością: „Poselskie tablety są urządzeniami kluczowymi w komunikacji między Marszałkiem Sejmu i Kancelarią Sejmu a posłami. Tą drogą są publikowane istotne komunikaty, doręczane druki sejmowe i inne dokumenty niezbędne w codziennej pracy parlamentarzysty” – informowało w 2023 roku Centrum Informacyjne Sejmu.

Jest prawo, jest strategia, a tu...

Po OKO.press zareagował też na sytuację w Sejmie sam Klub Jagielloński. 24 sierpnia złożył petycję do Marszałka Sejmu.

Klub Jagielloński podpowiedział w petycji oczywiste rozwiązanie:

Zauważał, że praktyka sejmowa narusza nie tylko ustawę o dostępności cyfrowej, ale prawo dostępu do informacji publicznej. Stoi też w sprzeczności z rządowym Programem otwierania danych na lata 2021-2027. Podkreśla on potrzebę udostępniania danych w otwartych formatach przeznaczonych do odczytu maszynowego, interoperacyjności i ponownego wykorzystywania.

To się da poprawić

„Z przykładów, które pani przedstawia, wynika, że załączone w serwisie dokumenty zostały po prostu przygotowane do wydruku. Rutynowo zamieszczono je w serwisie internetowym, nie dbając o warstwę cyfrową. To zapewne organizacyjne działanie ustalone lata temu, kiedy obrót cyfrowy dokumentów był traktowany pomocniczo, bo podstawą był papier” – mówi nam ekspertka dostępności Katarzyna Jaszczak-Bukowska.

„Dlatego widzimy w serwisie sejmowym zdjęcia i to zdjęcia słabej jakości. Dobry skan, nawet bez warstwy cyfrowej, wyglądałby inaczej. Przy czym – proszę zauważyć – same projekty ustaw są w serwisie sejmowym dobrze publikowane. Jest tam pdf z warstwą tekstową i pomocniczo – plik w edytorze tekstu. Nie jest on idealny pod względem dostępności, ale można go odczytać” – mówi.

Zaznacza, że wykryty w Sejmie problem z analizami jest szansą na zmianę – a nie powodem do krytyki.

„Z dostępnością jest tak, że opowiadana jest ona jako coś bardzo skomplikowanego, specjalistycznego. A to nieprawda. Każdy z nas, w zwykłym edytorze tekstu może zrobić poprawny plik. Z nagłówkami budującymi strukturę, z wyrównaniem do lewej strony, bo tak wygodniej jest czytać. Wystarczy zwrócić na to uwagę.

Problemem jest jednak nasza kultura pracy.

• To, że przełożeni często uważają dostępność za naruszenie ich osobistych standardów wizualnych w edycji pliku, czasem zasłaniają się niewiedzą techniczną i domagają się od podwładnych dokumentów formatowanych po staremu.
• A także to, że jeśli zwrócimy komuś uwagę, że plik zawiera techniczne błędy, to traktowane to jest jak atak” – mówi. – „Zresztą tak te uwagi są formułowane. Jako krytyka. Nie róbmy tak”.

Katarzyna Jaszczak-Bukowska apeluje:

„To wszystko można i warto poprawić. Uwaga, że dokument wymaga poprawy, jest szansą na zmianę. Warto też wiedzieć, że Szkoła Dostępności Cyfrowej Ministerstwa Cyfryzacji i firmy Certes uczy, jak robić dostępne dla każdego pliki. Za darmo uczy – bo to jest w interesie nas wszystkich”.

Post Scriptum

Już po napisaniu tego tekstu, 27 sierpnia po południu, nadeszła odpowiedź z Kancelarii Sejmu:

Dziękujemy za zwrócenie uwagi na opisany przez Panią problem. Kancelaria Sejmu podjęła działania zmierzające do jego rozwiązania.

Z poważaniem

Kancelaria Sejmu Biuro Obsługi Medialnej

Tak oto OKO.press wraz z konserwatywnym i republikańskim Klubem Jagiellońskim spróbowały coś razem poprawić.