Czy wyborczy rok 2027 przeora unijny budżet?

Pięć redakcji – łotewski TVNET, chorwacki Telegram, niemiecki CORRECTIV, austriacka Die Presse i polskie OKO.press przygotowują wspólny podcast poświęcony temu, co porusza europejską społeczność.

Prawie 2 biliony euro do podziału, siedem lat wydatków i wielki spór o przyszłość Unii Europejskiej. Negocjacje budżetu UE na lata 2028–2034 dopiero się rozkręcają, a państwa członkowskie już spierają się o to, kto zapłaci więcej i kto dostanie mniej. Dlaczego Niemcy i Holandia chcą ograniczyć wydatki, a Polska i Chorwacja bronią funduszy na rolnictwo i rozwój regionów? Czy nowe priorytety, takie jak obronność i konkurencyjność, przejdą kosztem biedniejszych państw? W 19. odcinku podcastu LensEU przyglądamy się politycznej i gospodarczej stawce negocjacji z perspektywy Brukseli, Warszawy i Zagrzebia

Podcast został nagrany w języku angielskim i przeczytany przez polskiego lektora. Transkrypcja poniżej, a oryginał – TUTAJ.

A jeśli wolisz czytać, zasubskrybuj nasz newsletter LensEU. Znajdziesz w nim informacje na tematy europejskie z pięciu krajów biorących udział w projekcie.

Filip Raunić: „Szczerze mówiąc, uważam, że nie musimy się spieszyć”. Tak szwedzki premier Ulf Kristersson opisał tempo negocjacji nad kolejnym wieloletnim budżetem Unii Europejskiej. Po szczycie UE w Brukseli 15 i 16 października nadal nie było porozumienia w sprawie podziału niemal dwóch bilionów euro na lata 2028–2034. Dla części rządów to spór o wysokość rachunku. Dla takich państw jak Chorwacja i Polska chodzi również o to, jak w kolejnych latach finansowane będą kolej, szkoły, wodociągi, badania naukowe i rolnictwo.

Witamy w podcaście EU Lens. Nazywam się Filip Raunić, pracuję w redakcji Telegramu w Zagrzebiu.

Zacznijmy od podstaw. Wieloletnie ramy finansowe, w skrócie WRF, to siedmioletni plan wydatków Unii Europejskiej. Określa limity i priorytety corocznych budżetów UE. Obecne ramy obowiązują do końca 2027 roku.

W lipcu 2025 roku Komisja Europejska przedstawiła propozycję nowych ram finansowych: około 1,76 biliona euro w cenach z 2025 roku, czyli niemal dwa biliony euro w cenach bieżących. To około 1,26 proc. dochodu narodowego brutto Unii. W budżecie trzeba też znaleźć środki na spłatę pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie programu odbudowy po pandemii.

Jeszcze większe kontrowersje budzi jednak proponowana organizacja wydatków.

Na te plany przypadałoby około 865 mld euro w cenach bieżących. W ramach tej konstrukcji nadal zagwarantowano by znaczące środki na wsparcie dochodów rolników.

Komisja proponuje również około 409 mld euro na konkurencyjność, w tym nowy Europejski Fundusz Konkurencyjności i program Horyzont Europa. Duża część tych pieniędzy byłaby rozdzielana w programach zarządzanych na poziomie UE, a nie w ramach zagwarantowanych pul krajowych. O środki trzeba byłoby konkurować zgodnie z zasadami poszczególnych konkursów.

Kluczowe pytanie brzmi więc: jak pogodzić dotychczasowe priorytety z nowymi? Polityka spójności pomaga słabiej rozwiniętym regionom nadrabiać dystans. Wspólna Polityka Rolna wspiera rolników i społeczności wiejskie. Jednocześnie Unia musi więcej inwestować w technologię, konkurencyjność przemysłu, bezpieczeństwo i obronność.

Państwa członkowskie nie zgadzają się co do wielkości budżetu i podziału pieniędzy. Kilku płatników netto, w tym Niemcy i Holandia, domaga się oszczędności i wyraźniejszego określenia priorytetów. Kraje broniące polityki spójności, w tym Chorwacja i Polska, ostrzegają przed ograniczaniem środków dla biedniejszych regionów i rolników.

10 października irlandzka prezydencja w Radzie UE przedstawiła propozycję negocjacyjną opiewającą na około 1,62 biliona euro w cenach z 2025 roku, o 141 mld euro mniej niż pierwotny projekt Komisji. Prezydencja przekonywała, że propozycja pozwala zachować najważniejsze priorytety, a jednocześnie poczynić oszczędności. Nie zakończyło to jednak sporu. Podczas posiedzenia Rady Europejskiej 15 i 16 października przywódcy omówili kompromis, ale nie osiągnęli ostatecznego porozumienia. Poprosili przewodniczącego Rady Europejskiej Antónia Costę o kontynuowanie negocjacji.

O tym, dlaczego te rozmowy są tak ważne dla Chorwacji, opowie moja redakcyjna koleżanka z Telegramu, Irena Frlan Gašparović. Cześć, Ireno. Dziękuję, że jesteś z nami.

Irena Frlan Gašparović: Dziękuję za zaproszenie.

Filip Raunićb: Jak ważne dla Chorwacji są fundusze unijne i wynik negocjacji budżetowych?

Irena Frlan Gašparović: Znaczenie unijnych funduszy dla Chorwacji trudno przecenić, zwłaszcza z politycznego punktu widzenia. Wystarczy przyjrzeć się kalendarzowi premiera Andreja Plenkovicia z ostatnich tygodni. Otwierał nowy budynek przedszkola, uczestniczył w uroczystości podpisania umowy na budowę linii kolejowej, pojawił się na ponownym otwarciu odrestaurowanego zamku i na inauguracji geotermalnego parku rekreacyjnego. Tylko w zeszłym tygodniu odwiedził też odnowione muzeum, budynek wydziału uczelni, wyremontowane uzdrowisko, hotel i park botaniczny. A to zapewne niepełna lista.

Filip Raunić: Dlaczego premier znajduje w swoim napiętym kalendarzu czas, by podróżować po kraju i uczestniczyć w tylu wydarzeniach?

Irena Frlan Gašparović: To część szerszej strategii politycznej. Wszystkie te przedsięwzięcia są w dużej mierze współfinansowane z funduszy unijnych. Partia premiera, jego współpracownicy i parlamentarzyści przedstawiają Plenkovicia jako człowieka, który twardo negocjował w Brukseli i zdobył dla Chorwacji te pieniądze. Dlatego wynik obecnych negocjacji budżetowych jest tak ważny również dla partii rządzącej i samego premiera.

Filip Raunić: Ale nie chodzi wyłącznie o politykę partyjną, prawda?

Irena Frlan Gašparović: Oczywiście. Według wcześniejszych szacunków około 70 proc. wszystkich inwestycji publicznych w Chorwacji finansowanych jest z budżetu UE. Nie twierdzę, że bez unijnych pieniędzy nie budowano by szkół, przedszkoli, oczyszczalni ścieków czy infrastruktury kolejowej. Znacznie trudniej byłoby jednak utrzymać obecną skalę inwestycji w całym kraju, szczególnie na obszarach wiejskich i w słabiej rozwiniętych regionach. Chodzi więc przede wszystkim o rozwój i zmniejszanie dystansu do bogatszych części Europy.

Filip Raunić: Jakie są najważniejsze cele chorwackiego rządu w tych negocjacjach?

Irena Frlan Gašparović: Rząd ma dwa główne cele. Po pierwsze, chce utrzymać odpowiednie finansowanie polityki spójności i polityki rolnej. Od przystąpienia Chorwacji do Unii 13 lat temu są one najważniejszym źródłem środków na zrównoważony rozwój regionów, wsparcie rolników i produkcji rolnej.

Po drugie, Chorwacja chce pozostać beneficjentem netto funduszy europejskich w kolejnych ramach finansowych, czyli do 2034 roku. To oznacza, że z budżetu UE otrzymuje więcej, niż do niego wpłaca. Dlatego rząd był gotów zaakceptować propozycję Irlandii, sprawującej rotacyjną prezydencję do końca tego roku. Zgodnie z nią Chorwacja zakończyłaby kolejny siedmioletni okres z nadwyżką około siedmiu miliardów euro. Jak wiemy, porozumienia jednak nie osiągnięto i teraz czekamy na kolejną propozycję kompromisu.

Filip Raunić: Na razie bardzo ci dziękuję. Jeszcze do ciebie wrócimy.

Państwa wzywające do ograniczenia wydatków również mają swoje argumenty. Europa mierzy się z poważnymi problemami dotyczącymi produktywności, innowacji i konkurencji technologicznej ze Stanami Zjednoczonymi i Chinami. W raporcie Maria Draghiego o konkurencyjności Europy oszacowano, że UE potrzebuje każdego roku setek miliardów euro dodatkowych inwestycji — pierwotnie wskazywano na 750–800 mld euro. To szacunek potrzeb inwestycyjnych całej gospodarki, a nie propozycja, by całą tę kwotę wydać z unijnego budżetu.

Do tego dochodzi wojna w Ukrainie, konieczność wzmocnienia europejskiej obronności i rosnąca presja na finanse publiczne poszczególnych państw. Rządy, które wpłacają do wspólnego budżetu więcej, niż z niego otrzymują, przekonują, że Unia nie może po prostu dopisywać kolejnych priorytetów do już istniejących.

To realny dylemat:

Jak odpowiada na to Chorwacja? Należy ona do państw broniących polityki spójności. Jej rząd argumentuje, że polityka spójności i konkurencyjność powinny się wzajemnie wzmacniać. Logika jest prosta: Europa jako całość nie stanie się bardziej konkurencyjna, jeśli słabszym regionom będzie brakować infrastruktury, kompetencji i instytucji umożliwiających udział w tym rozwoju.

Jedną z obaw budzi finansowanie przyznawane w ogólnoeuropejskich konkursach. Weźmy Horyzont Europa, unijny program badań naukowych i innowacji. Według chorwackiego portalu programu do października 2026 roku chorwaccy uczestnicy zaangażowali się w 540 projektów i zdobyli ponad 198 mln euro dofinansowania. To postęp, ale w programie o budżecie przekraczającym 95 mld euro na lata 2021–2027 Chorwacja nadal jest stosunkowo niewielkim uczestnikiem.

Chorwacja należy też do państw objętych działaniami programu Horyzont Europa, które mają zmniejszać różnice w potencjale badawczym i innowacyjnym między krajami. Obawa polega na tym, że jeśli więcej pieniędzy będzie rozdzielanych w otwartych konkursach ogólnounijnych, przewagę mogą zyskać instytucje z silniejszymi sieciami badawczymi, większymi zespołami i większym doświadczeniem w pisaniu wniosków.

Nie oznacza to, że projekty z mniejszych państw nie mogą wygrywać. Pokazuje jednak, że równe prawo do ubiegania się o środki nie musi oznaczać ich równomiernego podziału geograficznego.

Drugi problem to pytanie, kto decyduje o wydawaniu pieniędzy. Komisja utrzymuje, że krajowe i regionalne plany partnerstwa uproszczą system finansowania i poprawią koordynację inwestycji. Władze regionalne i lokalne w całej Europie obawiają się jednak, że bez ich realnego udziału nowa struktura może skupić decyzje w stolicach państw.

Pozostaje kwestia dochodów UE. Komisja zaproponowała nowe zasoby własne, czyli wpływy powiązane z systemem handlu emisjami ETS, mechanizmem dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ — CBAM, akcyzą tytoniową, niezbieranymi elektroodpadami oraz składką dużych przedsiębiorstw zwaną CORE.

Chorwacja określiła już część swoich preferencji. Sekretarz stanu Andrea Metelko-Zgombić powiedziała, że rząd jest otwarty na dochody unijne związane z CBAM, ale sprzeciwia się bezpośredniemu przekazywaniu części krajowych wpływów z aukcji uprawnień ETS do budżetu UE. Chorwacja sprzeciwia się też proponowanej składce związanej z tytoniem. To politycznie drażliwy pomysł, bo obciążenia różniłyby się między państwami. Ich dokładna wysokość zależałaby od ostatecznej konstrukcji systemu, a nie tylko od liczby palaczy.

Kolejną wrażliwą kwestią jest rolnictwo. Rolnicy i ich przedstawiciele obawiają się, czy wsparcie dochodów gospodarstw i inwestycji na obszarach wiejskich będzie wystarczająco chronione w nowym budżecie. Zwolennicy propozycji Komisji przekonują, że wspólne plany pomogą lepiej skoordynować wydatki. Krytycy boją się, że rolnictwo będzie musiało zbyt bezpośrednio konkurować z innymi krajowymi priorytetami.

Wyzwanie negocjacyjne Chorwacji polega więc nie tylko na obronie tradycyjnych źródeł finansowania. Chodzi także o to, by nowy budżet nadal dawał mniejszym i słabiej rozwiniętym krajom realną możliwość skorzystania z nowych ambicji Unii.

Chorwacja jest stosunkowo małym państwem członkowskim, ale stawka tych negocjacji jest dla niej ogromna. Polska jest znacznie większa, jednak stoi przed podobnym pytaniem: jak chronić politykę spójności i rolnictwo, a jednocześnie znaleźć środki na bezpieczeństwo, innowacje i wzrost gospodarczy? Oto relacja z Polski Pauliny Pacuły z OKO.press.

Paulina Pacuła: Polska zajmuje szczególną pozycję w debacie o następnym wieloletnim budżecie Unii. Jako największy odbiorca środków z polityki spójności i jeden z największych beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej ma silny interes w zachowaniu mechanizmów, które od lat finansują rozwój regionów i rolnictwo. Jednocześnie jako państwo graniczące z Ukrainą i intensywnie inwestujące w bezpieczeństwo ma ważne powody, by zabiegać o większe wydatki UE na obronność. Dla polskiej gospodarki równie istotne są fundusze na wzmacnianie konkurencyjności.

Opowiada się za większym budżetem, który utrzyma finansowanie polityki spójności i rolnictwa, a zarazem zapewni więcej środków na bezpieczeństwo i konkurencyjność.

Premier Donald Tusk wielokrotnie przedstawiał takie stanowisko. Po rozmowach z przewodniczącym Rady Europejskiej Antóniem Costą 9 września publicznie poparł większy budżet UE. Argumentował, że nowe wyzwania geopolityczne wymagają większego wspólnego wysiłku finansowego, ale bezpieczeństwo i konkurencyjność nie mogą być finansowane kosztem rolnictwa.

Polska ostro krytykowała propozycję negocjacyjną przedstawioną jesienią 2026 roku przez irlandzką prezydencję. Sprzeciwiła się proponowanym cięciom i ostrzegała przed ograniczaniem środków na politykę spójności i rolnictwo w celu finansowania nowych priorytetów. 15 października Polska dołączyła do 16 innych państw w grupie Przyjaciół Spójności, która zaapelowała o ochronę finansowania polityki spójności i rolnictwa, sprawiedliwszy system dochodów UE i zniesienie rabatów budżetowych.

Po październikowym szczycie UE Tusk zapewniał, że polityka spójności i rolnictwo zostaną ochronione przed cięciami. Podczas rozmów budżetowych mówił również innym przywódcom, że Polska nie zgodzi się na ograniczenie finansowania bezpieczeństwa i obronności.

Dla Warszawy nie chodzi zatem wyłącznie o wybór między starymi a nowymi priorytetami. Spór dotyczy tego, kto zapłaci za nowe zadania i czy przebudowa budżetu nie osłabi mechanizmów, dzięki którym słabiej rozwinięte regiony mogły nadrabiać dystans do bogatszych części Europy.

Aby ograniczyć ewentualny wzrost swojej składki krajowej, Polska popiera część propozycji Komisji dotyczących nowych zasobów własnych UE. Warszawa opowiada się za przekazywaniem do unijnego budżetu części dochodów z CBAM, mechanizmu nakładającego opłatę za emisje związane z importem niektórych towarów. Jest także otwarta na CORE, proponowaną składkę przedsiębiorstw o rocznym obrocie netto przekraczającym 100 mln euro, choć chce ograniczyć ją do największych firm.

Polska popiera też opłatę manipulacyjną od małych przesyłek e-commerce oraz zniesienie rabatów budżetowych przyznawanych pięciu zamożniejszym państwom członkowskim.

Sprzeciwia się natomiast pomysłowi przekazywania do wspólnego budżetu 30 proc. wpływów z aukcji uprawnień do emisji w systemie ETS. Argumentuje, że pozbawiłoby to rządy krajowe pieniędzy potrzebnych na transformację energetyczną. Zgłasza też zastrzeżenia do składki wyliczanej na podstawie akcyzy tytoniowej i opłaty za elektroodpady, zależnej od masy nieodebranego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Zdaniem Polski nowe źródła dochodów powinny przynosić dodatkowe pieniądze, a nie tylko przekierowywać istniejące wpływy krajowe do Brukseli. Nie powinny również nieproporcjonalnie obciążać mniej zamożnych państw.

Kolejnym ważnym priorytetem dla Polski jest proponowany Europejski Fundusz Konkurencyjności. Polska miała dotąd trudności z pozyskiwaniem środków z programów zarządzanych centralnie przez Brukselę. Na przykład w programie Horyzont Europa polscy beneficjenci otrzymali równowartość zaledwie 28 centów na każde euro polskiej składki na ten program.

Polscy negocjatorzy zabiegali więc o zwiększenie szans krajowych firm na zdobywanie finansowania. Udało im się wprowadzić do projektu rozporządzenia o Europejskim Funduszu Konkurencyjności zapisy dotyczące konkursów przeznaczonych dla małych i średnich przedsiębiorstw, łatwiejszego udziału w międzynarodowych konsorcjach i wspierania europejskich łańcuchów dostaw.

Nadal istnieje zatem ryzyko, że znaczna część środków trafi do przedsiębiorstw i instytucji badawczych z najbogatszych krajów UE, jeśli w dalszych negocjacjach nie zostaną uzgodnione kolejne zmiany.

Polski rząd nie przedstawił jednoznacznego publicznego stanowiska, czy negocjacje muszą zakończyć się do końca 2026 roku. Z jego podejścia wynika, że treść ostatecznego porozumienia jest ważniejsza niż dotrzymanie konkretnego terminu, zwłaszcza w kwestiach nowych zasobów własnych oraz finansowania polityki spójności i rolnictwa. Jednocześnie Warszawa zazwyczaj podchodzi do rozmów konstruktywnie, a nie stara się ich blokować. Jeśli więc pojawi się opóźnienie, nie będzie wynikało wyłącznie z postawy Polski.

Filip Raunić: Bardzo dziękuję, Paulino. Polska debata pokazuje, że spór nie dotyczy po prostu tego, czy Europa ma wydawać pieniądze na stare, czy na nowe priorytety. Chodzi również o podział kosztów, szans i wpływów politycznych.

Nad tym wszystkim wisi jeszcze jedno pytanie: kiedy przywódcy mogą realistycznie osiągnąć porozumienie? Wracamy do Ireny. Zaczęliśmy od słów szwedzkiego premiera, który stwierdził, że „nie musimy się spieszyć”. Tymczasem w Brukseli odczuwa się presję polityczną, żeby uzgodnić nowy budżet jeszcze przed końcem roku. Skąd ona wynika?

Irena Frlan Gašparović: Wszystko sprowadza się do kalendarza politycznego na 2027 rok. W kilku państwach Unii odbędą się wybory, w tym w trzech dużych: we Włoszech, w Polsce i we Francji. W kontekście rozmów budżetowych wszyscy szczególnie uważnie obserwują Francję i jej wybory prezydenckie wiosną 2027 roku. Jest oczywiście zbyt wcześnie, by przewidywać wynik, ale w obecnych sondażach prowadzi Marine Le Pen.

Filip Raunić: Co wynik wyborczy Marine Le Pen miałby wspólnego z budżetem Unii?

Irena Frlan Gašparović: Le Pen zapowiada, że jeśli wygra, zmniejszy francuską składkę do wspólnego budżetu o około 11 mld euro rocznie. Trudno dziś powiedzieć, jakie byłyby wszystkie skutki, ale na pewno wprowadziłoby to Unię na nieznane terytorium. Moim zdaniem wymusiłoby całkowite przepisanie europejskich finansów.

Na razie to oczywiście scenariusz hipotetyczny, bo nie wiemy, jak potoczą się francuskie wybory. Mimo to już teraz wywiera on realną presję polityczną, by jak najszybciej zamknąć rozmowy. Chodzi nie tylko o Francję, lecz także o inne państwa, w których zbliżają się wybory. Jednym z celów jest uniknięcie sytuacji, w której negocjacje dotyczące unijnych pieniędzy staną się ofiarą kampanii wyborczych w całej Europie.

Filip Raunić: Jak oceniasz szanse na osiągnięcie porozumienia jeszcze w 2026 roku?

Irena Frlan Gašparović: Będzie trudno, ale nie jest to niemożliwe. Październikowy szczyt właściwie nie zbliżył do siebie dwóch grup państw. Przewodniczący Rady Europejskiej zapowiedział jednak kolejne spotkanie w listopadzie i liczy, że wtedy uda się zawrzeć porozumienie. Później odbędzie się jeszcze regularne posiedzenie Rady Europejskiej w grudniu. Będą więc okazje, by się dogadać.

Nie wszyscy jednak spieszą się w jednakowym stopniu. Na przykład premier Chorwacji Andrej Plenković powiedział niedawno, że dla jego rządu uzyskanie dobrego porozumienia jest ważniejsze niż trzymanie się sztywnego harmonogramu.

Filip Raunić: Ireno, jeszcze raz bardzo dziękuję.

Podsumujmy. Po pierwsze, kraje mocno zależne od polityki spójności niekoniecznie sprzeciwiają się nowym priorytetom Unii. Chcą inwestycji w konkurencyjność, innowacje i bezpieczeństwo, ale nie kosztem pozostawienia słabiej rozwiniętych regionów w tyle.

Po drugie, sposób rozdzielania pieniędzy ma niemal takie samo znaczenie jak całkowita wielkość budżetu. Zagwarantowane pule krajowe dają rządom pewną przewidywalność. Ogólnounijne programy konkursowe mogą wspierać dobre projekty ponad granicami, ale kraje o słabszych systemach badań i innowacji obawiają się, że nie będą w stanie konkurować na równych zasadach.

Po trzecie, spór dotyczy także źródeł dochodów. Chorwacja popiera rozważenie wpływów związanych z CBAM, ale sprzeciwia się proponowanemu przekazywaniu dochodów z ETS i składce tytoniowej. Polska również sprzeciwia się propozycji dotyczącej ETS i popiera CBAM, a także zgłasza zastrzeżenia wobec pomysłów tytoniowych. Oba państwa mają wiele wspólnych interesów, lecz nie we wszystkich szczegółach ich stanowiska są identyczne.

Różnią się także skalą i priorytetami. Rząd Chorwacji skupia się na ochronie funduszy rozwojowych i utrzymaniu statusu beneficjenta netto. Polska ma dodatkowe ambicje i potrzeby, między innymi ze względu na wielkość kraju i jego położenie w kontekście bezpieczeństwa. Oba państwa pytają jednak, jak Europa może finansować nowe potrzeby bez podważania inwestycji, dzięki którym jej gospodarki zbliżają się do siebie.

Co dalej? António Costa ma kontynuować poszukiwanie kompromisu podczas specjalnego szczytu 26 i 27 listopada oraz regularnego posiedzenia Rady Europejskiej 17 i 18 grudnia. W październiku porozumienia nie osiągnięto. Nawet jeśli negocjacje przeciągną się na 2027 rok, istniejące programy nie znikną z dnia na dzień. Realne zagrożenie polega na tym, że opóźnienia w zatwierdzeniu nowych ram finansowych i przepisów wykonawczych mogą zakłócić uruchomienie finansowania od stycznia 2028 roku.

W tym tygodniu w newsletterze Lens EU przeczytacie również o tym, jak debata budżetowa wygląda w Austrii i na Łotwie.

To wszystko w dzisiejszym odcinku. Z Zagrzebia mówił Filip Raunić. Dziękuję za uwagę.