Trybunał Sprawiedliwości UE wyznaczy dalsze granice wpływu władzy wykonawczej i ustawodawczej na sądy. Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich, dr Maciej Taborowski, wyjaśnia znaczenie pytań prejudycjalnych zadanych przez polskie sądy. We wtorek, 19 listopada, TSUE wyda ważny wyrok, w którym orzeknie o statusie Izby Dyscyplinarnej SN i nowej KRS

Wielka Izba Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyda jutro, 19 listopada 2019, wyrok dotyczący trzech pytań prejudycjalnych (C-585/18, C-624/18 i C-625/18), które zadała Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego.

Pytania dotyczą tego, czy sędziowie orzekający w Izbie Dyscyplinarnej SN są niezawiśli w rozumieniu prawa unijnego, a w konsekwencji, czy w rozstrzyganych przez tę izbę sprawach z elementem unijnym, spełnione zostały wymogi unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE).

Sąd Najwyższy zapytał też, czy w razie niespełnienia tych standardów, powinien pominąć przepisy krajowe, które nakazują rozpatrywanie spraw przez Izbę Dyscyplinarną SN. W efekcie sprawy, które powinna rozstrzygać Izba Dyscyplinarna, będą mogły być rozpatrzone przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN.

Wyrok ten może mieć też fundamentalne znaczenie dla statusu Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN oraz setek sędziów powołanych przez nową KRS, a także wydawanych przez nich wyroków.

Niektórzy prawnicy próbują bagatelizować wagę wyroku TSUE jeszcze przed jego ogłoszeniem. Na przykład dr hab. Aleksander Stępkowski – profesor Uniwersytetu Warszawskiego, współtwórca i prezes Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, w 2019 roku powołany do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – 14 listopada na łamach „Rzeczpospolitej” utrzymywał, że „organizacja krajowego wymiaru sprawiedliwości pozostaje poza obszarem obowiązywania unijnego porządku prawnego”, a „kwestia niezawisłości sędziów i niezależności sądów należy zasadniczo do materii konstytucyjnej, poza obszarem kompetencji przyznanych organom UE”.

Podobne opinie są często wygłaszane przez zwolenników „dobrej zmiany” w sądownictwie. Wielokrotnie wyjaśnialiśmy w Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press, że w lutym 2018 roku, w wyroku dotyczącym sędziów portugalskich (C-64/16), TSUE potwierdził swoją kompetencję do rozstrzygania o kwestiach niezawisłości sądownictwa i niezależności sądów w kontekście zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19.1 Traktatu o Unii Europejskiej).

  • Przeczytaj więcej

    Po tym przełomowym wyroku, Komisja Europejska skierowała przeciwko polskiemu rządowi skargę na przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, w której podniosła zarzut naruszenia właśnie zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE) (sprawa C-619/18).

    W czerwcu 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości UE wydał wyrok w tej sprawie, w którym przychylił się do zarzutu sformułowanego przez Komisję.

    5 listopada 2019 roku TSUE wydał kolejny wyrok (sprawa C-192/18) dotyczący skargi Komisji Europejskiej i również orzekł, że zaskarżone przepisy ustawy o sądach powszechnych naruszały m.in. zakaz dyskryminacji ze względu na płeć oraz zasadę skutecznej ochrony sądowej regulowaną przez art. 19.1 Traktatu o UE.

    Ponadto rzecznik generalny TSUE w opinii wydanej we wrześniu w związku z pytaniami prejudycjalnymi zadanymi Trybunałowi przez sędzię Ewę Maciejewską i sędziego Igora Tuleyę, potwierdził, że sędziowie mogą zadawać TSUE pytania dotyczące ich niezawisłości w kontekście systemu dyscyplinarnego dla sędziów (połączone sprawy C-558/18 i C-563/18). Komisja Europejska w październiku skierowała trzecią skargę przeciwko polskiemu rządowi, zaskarżając model dyscyplinowania sędziów (sprawa C-791/19).

Tematycznie, czternaście pytań prejudycjalnych zadanych przez polskie sądy dotyczy następujących zagadnień:

  • obniżania wieku przechodzenia przez sędziów w stan spoczynku, a także dyskryminacji sędziów ze względu na wiek;
  • środka zabezpieczającego w postaci zawieszenia stosowania ustawy krajowej (zawieszenia skutków prawnych ustawy krajowej);
  • statusu nowej Krajowej Rady Sądownictwa,
  • a w związku z tym statusu dwóch nowych izb w Sądzie Najwyższym, czyli Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych i wydawanych w ramach tych izb wyroków (do tych izb powołano sędziów z udziałem nowej KRS);
  • statusu sędziów powołanych przez nową KRS do Izby Cywilnej w Sądzie Najwyższym i wydawanych przez nich wyroków;
  • uprawnień Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziów do orzekania w sądach różnych szczebli;
  • odwodzenia sędziów zadających pytania prejudycjalne od kontaktu z Trybunałem Sprawiedliwości UE poprzez ustawowy nakaz umorzenia postępowań sądowych, w których zwrócono się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi;
  • wywoływanie efektu mrożącego wobec sędziów i z tym powiązanego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

Poprosiliśmy dr. Macieja Taborowskiego, Zastępcę Rzecznika Praw Obywatelskich i adiunkta na Wydziale Prawa i Administracji UW, zasiadającego również w Radzie Programowej Archiwum Osiatyńskiego, o wyjaśnienie znaczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który ma zapaść z 19 listopada. A także o omówienie pozostałych pytań prejudycjalnych zadanych najważniejszemu sądowi UE przez polskie sądy.

W obszernym wywiadzie, dr Taborowski mówi między innymi o zakresie pytań zadanych przez SN:

„Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN pyta TSUE czy Izba Dyscyplinarna SN, w ramach której orzekają powołani przez nową KRS sędziowie, spełnia wymóg skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu prawa unijnego, o której mówi art. 19 ust.1 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. A jeżeli nie spełnia, to czy należy pominąć przepisy przyznające jej właściwość rozpatrywania tych trzech spraw.

Ocena statusu Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego wiąże się bezpośrednio z oceną, czy sposób ukształtowania nowej KRS, mającej wpływ na powoływanie sędziów tej izby, gwarantuje, że powoływani sędziowie będą niezależni od władzy wykonawczej i ustawodawczej”.

O nowym obszarze, w jaki może wkroczyć Trybunał Sprawiedliwości UE: 

„Nowatorskim i kluczowym elementem wyroku z 19 listopada będzie określenie, na ile prawo unijne obejmuje proces powoływania sędziów krajowych – tu konkretnie w kontekście udziału nowej KRS. Zobaczymy, czy TSUE wejdzie na ten jeszcze niezagospodarowany teren.

Wiemy już z orzecznictwa TSUE, że niezawisłość sędziowska musi być gwarantowana także w kontekście procedury powoływania sędziów (C-619/18, pkt 74). Trybunał stwierdził już, że te regulacje muszą pozwolić wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności sądu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów”.

O skutkach wyroku dla organów polskiego państwa:

„Jeżeli TSUE podzieli wydane w czerwcu stanowisko rzecznika generalnego Tanchewa, to wydaje się, że w tych konkretnych trzech sprawach logiczną konsekwencją będzie konieczność pominięcia przepisów ustawy o SN, przyznających właściwość do rozpatrywania tych trzech spraw przez Izbę Dyscyplinarną.

Wówczas sprawy powinna najpewniej rozstrzygnąć Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN.

Dodać jednak należy, że jeżeli TSUE określi standard odnoszący się do procedury powoływania sędziów, KRS i Izby Dyscyplinarnej, to wyrok ten będzie miał szerszy wymiar”.

Stanowisko TSUE będzie miało również wpływ na status Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz kilkuset sędziów sądach w całej Polsce, którzy nominację sędziowską albo awans otrzymali przy udziale nowej KRS. W razie niespełnienia tych kryteriów, wszystkie te nominacje sędziowskie będą mogły zostać uznane za dokonane z naruszeniem prawa unijnego”.

O skutkach wyroku dla wszystkich państw Unii Europejskiej:

„Te wyroki są wskazówką dla wszystkich państw Unii Europejskiej.

Polska stała się katalizatorem wypracowywania standardów prawa unijnego w zakresie niezawisłości sądownictwa. Niczym w laboratorium, w odniesieniu do tzw. reform sądowniczych, testowane są wszystkie mechanizmy dostępne w prawie unijnym.

Przypuszczam, że wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE w polskich sprawach utworzą wspólny, unijny standard dotyczący minimalnych gwarancji niezależności sądownictwa. Oczywiście, nadal każde państwo członkowskie będzie mogło zorganizować system sądownictwa, w taki sposób, w jaki zechce.

Natomiast cała konstrukcja takiego systemu będzie musiała gwarantować niezawisłość sądu i skuteczną ochronę sądową. Trybunał Sprawiedliwości UE nie powie w swoich wyrokach, w jaki dokładnie sposób państwa mają ten cel osiągnąć; ale powie ewentualnie, czy system krajowy spełnia gwarancje europejskie.

Orzeczenia Trybunału ustanowią minimalny standard ochrony niezawisłości sędziów w całej Unii Europejskiej dotyczący

  • procedur powoływania sędziów,
  • wieku przechodzenia w stan spoczynku,
  • mechanizmów przedłużania pełnienia funkcji,
  • czy sposobu ukształtowania procedur sądownictwa dyscyplinarnego.

Trybunał Sprawiedliwości UE określi esencję ochrony statusu sędziów. Wszystkie państwa będą musiały przestrzegać tego minimalnego standardu, ale w jaki sposób osiągną ten efekt, zależy już od nich”.

Poniżej cała, obszerna rozmowa. Zachęcamy też do lektury wywiadu dla OKO.press z 4 listopada, w którym dr Taborowski wyjaśniał znaczenie wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE w związku ze skargami Komisji Europejskiej na Polski rząd.

System sądowniczy na krawędzi? TSUE wyznaczy dalsze granice wpływu władzy wykonawczej i ustawodawczej na sądy

Anna Wójcik: 19 listopada Trybunał Sprawiedliwości UE ogłosi wyrok w sprawie trzech połączonych pytań prejudycjalnych zadanych przez Izbę Pracę i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego. O co SN pyta TSUE?

Dr Maciej Taborowski: Dwa pytania prejudycjalne zadano na kanwie powództw sędziów Sądu Najwyższego, którzy chcą ustalić, czy mimo obowiązywania ustawy obligującej ich do przejścia w stan spoczynku ze względu na obniżony wiek stanu spoczynku (65 lat), są nadal sędziami Sądu Najwyższego.

Trzecie pytanie prejudycjalne zadano na kanwie sprawy sędziego NSA, który odwołuje się od uchwały nowej Krajowej Rady Sądownictwa. Zawarta w tej uchwale negatywna opinia neo KRS co do dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego, zaważyła na tym, że ten sędzia dalej nie mógł orzekać.

Znowelizowana ustawa o Sądzie Najwyższym zakłada, że powyższe sprawy powinny być rozpatrywane przez powołaną na nowo przy udziale neo KRS Izbę Dyscyplinarną w SN.

Jednak sprawy te zostały wniesione do innej izby SN – Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wobec wątpliwości związanych z jednej strony – z nieobsadzeniem Izby Dyscyplinarnej SN, co ma obecnie już wymiar historyczny, choć moim zdaniem niepozbawiony znaczenia prawnego, a z drugiej strony – z niezależnością sędziów w już obsadzonej Izbie Dyscyplinarnej SN.

Teraz Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN pyta TSUE, czy Izba Dyscyplinarna SN, w ramach której orzekają powołani przez nową KRS sędziowie spełnia wymóg skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu prawa unijnego, o której mówi art. 19 ust.1 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. A jeżeli nie spełnia, to czy należy pominąć przepisy przyznające jej właściwość.

Ocena statusu Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego wiąże się bezpośrednio z oceną, czy sposób ukształtowania nowej KRS, mającej wpływ na powoływanie sędziów tej izby, gwarantuje, że powoływani sędziowie będą niezależni od władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Jakich odpowiedzi na te pytania możemy się spodziewać, biorąc pod uwagę wcześniejsze orzeczenia luksemburskiego Trybunału Sprawiedliwości UE?

Wszystkie wspomniane trzy sprawy dotyczą regulacji, które w czerwcu 2019 roku w sprawie C-619/18 zostały przez Trybunał Sprawiedliwości uznane za sprzeczne z prawem unijnym.

Dotyczy to zarówno samego obniżenia wieku stanu spoczynku do 65 lat, jak też systemu, zgodnie z którym o dalszym pełnieniu funkcji przez sędziów decydował arbitralnie Prezydent RP po wydaniu niewiążącej opinii przez KRS.

Te kwestie zostały już przez TSUE rozstrzygnięte i tu nie ma żadnych wątpliwości.

Dodatkowym elementem wniesionych pytań może być potwierdzenie, że regulacje odnoszące się do sędziów SN i NSA naruszały także zakaz dyskryminacji ze względu na wiek w świetle dyrektywy 2000/78.

Należy też pamiętać, że w związku ze skargą Komisji w sprawie dotyczącej przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym (C-619/18) i zabezpieczeniem udzielonym przez TSUE, a następnie w związku wykonaniem tego zabezpieczenia przez ustawodawcę, wszyscy sędziowie SN i NSA, którzy tego chcieli, zostali przywróceni ustawowo na swoje stanowiska, a pełnienie przez nich funkcji uznano za nieprzerwane.

Tutaj powstaje pewne ryzyko związane z koniecznością uzasadnienia, dlaczego Trybunał powinien nadal odpowiadać na pytania, z którymi zwrócił się SN w trybie prejudycjalnym. Ja widzę takie uzasadnienie, ale kwestia ta nie jest jednoznaczna.

Jeżeli ta pierwsza przeszkoda zostanie pokonana, to nowatorskim i kluczowym elementem wyroku z 19 listopada będzie określenie, na ile prawo unijne obejmuje proces powoływania sędziów krajowych – tu konkretnie w kontekście udziału nowej KRS. Zobaczymy, czy TSUE wejdzie na ten jeszcze niezagospodarowany teren.

Wiemy już z orzecznictwa TSUE, że niezawisłość sędziowska musi być gwarantowana także w kontekście procedury powoływania sędziów (C-619/18, pkt 74).

Trybunał stwierdził już, że te regulacje muszą pozwolić wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności sądu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

W jedynym z orzeczeń dotyczących niezależności sędziów Sądu Unii Europejskiej pojawiło się także kryterium konieczności zapewnienia, by procedura nominowania sędziów nie wywoływała „wrażenia”, że sędziowie nie są niezależni i niezawiśli (T-639/16 P), co powoduje konieczność sprawdzenia, czy utworzony w ten sposób sąd powstał ściśle wedle ustawy.

Wydaje się, że to kryterium, obecne również w orzecznictwie strasburskim, powinno być podstawą dla oceny statusu Izby Dyscyplinarnej i powoływanych do niej sędziów przy udziale nowej KRS.

Co do statusu KRS i Izby Dyscyplinarnej SN, 27 czerwca rzecznik generalny TSUE prof. Jewgienij Tanczew wydał opinię, w której ocenił, że „nowo utworzona Izba Dyscyplinarna polskiego Sądu Najwyższego nie spełnia wymogów niezawisłości sędziowskiej ustanowionych w prawie Unii Europejskiej, a sposób powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa ujawnia nieprawidłowości, które mogą zagrozić jej niezależności od organów ustawodawczych i wykonawczych”.

Trybunał może podzielić to stanowisko, ale może też tylko wskazać kryterium, wedle którego ostatecznego rozstrzygnięcia będzie musiał dokonać Sąd Najwyższy.

Co będą musiały zrobić organy polskiego państwa, jeśli 19 listopada Trybunał orzeknie tak, jak zrobił to rzecznik w przytoczonej opinii?

Jeżeli TSUE podzieli stanowisko rzecznika generalnego Tanchewa, to wydaje się, że w tych konkretnych trzech sprawach logiczną konsekwencją będzie konieczność pominięcia przepisów ustawy o SN, przyznających właściwość do rozpatrywania tych trzech spraw przez Izbę Dyscyplinarną. Wówczas sprawy powinna najpewniej rozstrzygnąć Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN.

Dodać jednak należy, że jeżeli TSUE określi standard odnoszący się do procedury powoływania sędziów, KRS i Izby Dyscyplinarnej, to wyrok ten będzie miał szerszy wymiar.

Stanowisko TSUE będzie miało również wpływ na status Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz kilkuset sędziów sądach w całej Polsce, którzy nominację sędziowską albo awans otrzymali przy udziale nowej KRS. W razie niespełnienia tych kryteriów, wszystkie te nominacje sędziowskie będą mogły zostać uznane za dokonane z naruszeniem prawa unijnego.

Wszystko będzie oczywiście zależało od treści i zakresu wyroku, ale gdyby sprawdziły się przewidywania rzecznika Tancheva, można zaryzykować stwierdzenie, że wówczas polski system sądowniczy znalazłby się na niebezpiecznej krawędzi.

Wielka odpowiedzialność będzie wówczas ciążyła na prezesach sądów, sędziach, ale przede wszystkim na ustawodawcy, członkach KRS i pozostałych władzach państwowych, by w jak najszybszym czasie zareagować na wyrok TSUE.

Po pierwsze, władze nie mogą pozwolić na to, by w systemie wydawane były orzeczenia przez sędziów, którzy nie spełniają wymogów prawa UE. Te wymogi będą ponadto powiązane z orzecznictwem ETPCz (system strasburski), a pośrednio również z naszym standardem konstytucyjnym.

Po drugie, należy w jak najszybszym czasie dostosować cały system nominacji sędziowskich do zgodności ze standardami unijnymi. Ponieważ wszystkie stanowiska sędziowskie w sądach powszechnych, SN i NSA wiążą się potencjalnie ze stosowaniem prawa UE, muszą realizować gwarancje prawa unijnego w zakresie niezależności sądów.

Zgodność z tymi standardami będzie więc musiała objąć KRS, dwie nowe izby SN, a także dotychczasowe nominacje sędziowskie oraz awanse, które odbyły się przy udziale nowej KRS.

Po trzecie, należy jak najszybciej ustalić, jaki jest status orzeczeń sądów krajowych, które już zapadły, a zostały wydane przez sędziów nominowanych z naruszeniem prawa UE.

Jeżeli te trzy punkty nie zostaną zrealizowane szybko i w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi, europejskimi i międzynarodowymi, zasadą pewności prawa, a także z poszanowaniem praw zwykłych obywateli, którzy pokładali zaufanie w polski system sądowy, to najpewniej dojdzie do niebywałego chaosu w systemie prawnym, który odbije się na obywatelach.

W grupie czternastu pytań prejudycjalnych zadanych przez polskie sądy są też inne pytania dotyczące statusu Izby Dyscyplinarnej SN. Czego dotyczą?

Część pytań prejudycjalnych dotyczących statusu Izby Dyscyplinarnej SN została zadana w momencie, kiedy Izba Dyscyplinarna była już utworzona w Sądzie Najwyższym, ale nie powołano jeszcze do niej sędziów.

Tutaj Sąd Najwyższy zapytał, czy kierować do Izby Dyscyplinarnej odwołania sędziego SN od uchwały KRS w kontekście zakazu dyskryminacji ze względu na wiek i stosowanych środków tymczasowych, czy może te sprawy powinna rozpatrywać inna izba SN (sprawa C-537/18).

Zawisłe są nadal dwa pytania (sprawy C-522/18 i C-668/18) Sądu Najwyższego dotyczące „reformy emerytalnej” wobec sędziów SN, które to regulacje już uznano za niezgodne z prawem UE w sprawie ze skargi Komisji (C-619/18).

Jednak sprawa C-522/18 zwiera w sobie kapitalne pytania SN dotyczące zabezpieczenia polegającego na zawieszeniu stosowania skutków ustawy krajowej po zadaniu pytania do TSUE. SN uznał po prostu, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy, wprowadzone przepisy o obniżonym wieku stanu spoczynku nie będą wobec sędziów SN stosowane.

Proszę pamiętać, jaka była awantura, gdy SN skorzystał z tego środka (na tle art. 755 par. 1 k.p.c.), co jest wymogiem prawa UE. Przecież to po tym postanowieniu Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 755 par 1 kpc, w zakresie w jakim umożliwia on realizację tego wymogu unijnego (K 7/18).

Jeżeli TSUE zdecyduje się odpowiedzieć na te pytania, będzie to niewątpliwie orzeczenie rozwijające ten środek zabezpieczający w prawie UE.

Bardzo szczegółowe i obszerne pytania prejudycjalne dotyczące Sądu Najwyższego zadano niedawno. W maju 2019 roku na kanwie sprawy sędzi Moniki Frąckowiak (sprawa C-508/19) i w czerwcu na kanwie sprawy sędziego Waldemara Żurka (sprawa C-487/19). Nie znamy jeszcze terminu rozpatrzenia tych pytań.

Ale wiemy, że Trybunał Sprawiedliwości UE, odpowiadając na te dwa pytania, rozstrzygnie o statusie sędziów obu nowo powołanych izb w Sądzie Najwyższym: zarówno Izy Dyscyplinarnej, jak i Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

Pytania zadano w oparciu o art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, dotyczącym zasady ochrony sądowej, w połączeniu z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, w którym mowa o niezawisłości sądu i sposobie powoływania sędziów, którzy rozstrzygają sprawy z elementem unijnym.

Te pytania idą jednak jeszcze dalej, niż sprawa, która zostanie rozstrzygnięta 19 listopada.

Sąd Najwyższy pyta bowiem m.in., czy sędziowie nominowani z naruszeniem standardu unijnego są w ogóle sędziami,

jeżeli dodatkowo nie pozwolono na kontrolę sądową procedury nominacyjnej do SN, która została przeprowadzona z naruszeniem orzeczenia wstrzymującego procedury nominacji i z „rażącym naruszeniem reguł” prawa polskiego.

Kolejna tematyczna grupa pytań prejudycjalnych dotyczy kwestii kontroli sądowej procedury wyboru sędziów Sądu Najwyższego.

Te elementy pojawiają się także w dwóch sprawach wskazanych powyżej, ale dwa pytania w tej mierze zadał również Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsze w listopadzie 2017 roku (C-824/18), a w sierpniu 2018 roku uzupełniające.

Oba pytania dotyczą sądowej kontroli procedury nominacji sędziów Sądu Najwyższego. Procedura ta najpierw została przez ustawodawcę w sposób absurdalny ograniczona, ponieważ tylko zaskarżenie przez wszystkich uczestników konkursu, w tym zwycięzców, zatrzymywało proces nominacji do SN.

NSA, który sprawował kontrolę nad procesem wyboru sędziów do SN, nakazał jednak, po zadaniu pytania prejudycjalnego, wstrzymanie wykonania uchwał KRS, co zostało zignorowane przez Prezydenta RP, który sędziów powołał.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2019 r. w sprawie K 12/18 derogował art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, który regulował tą kwestię. TK stwierdził, że kwestie odwołań od uchwał KRS powinien rozstrzygać nie NSA, ale SN.

Przyjęta po wyroku TK nowelizacja ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o KRS oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych całkowicie usunęła sądową kontrolę procedury nominacji sędziów SN.

Co więcej, art. 3 tej nowelizacji nakazał umorzenie postępowania, toczącego się przed NSA – a na kanwie tego postępowania NSA zadał TSUE swoje pytanie prejudycjalne w listopadzie 2017 roku.

Dlatego w sierpniu 2018 roku, NSA zadał drugie pytanie prejudycjalne, pytając, czy ma umarzać to pierwsze postępowanie, czy jest to być może sprzeczne z zasadą skutecznej ochrony sądowej. NSA wskazuje, że umorzenie postępowania może naruszyć do sądu i pozbawi kandydatów na sędziów SN jakiegokolwiek środka ochrony prawnej. Jest to więc w istocie pytanie o standardy unijne w kontekście procedury wyłaniania kandydatów na sędziów sądu krajowego jako sądu europejskiego.

Odpowiedź TS w tej sprawie będzie miała również walor precedensu i wyznaczy dalsze standardy odnoszące się do procedury powoływania sędziów.

Rzecznik Praw Obywatelskich, który uczestniczy w postępowaniu przed TSUE, stanął na stanowisku, że pozbawienie kandydatów na sędziów możliwości sądowej kontroli tej procedury oraz nakaz jej umorzenia wynikający z ustawy narusza zasadę skutecznej ochrony sądowej.

Podstawowym prawem sędziów państw UE jest zadawanie pytań prejudycjalnych o wykładnię unijnego prawa do Trybunału w Luksemburgu. Jak do tej kwestii odniesie się TSUE w odpowiedzi na pytania zadane przez NSA?

Działanie organów państwa – wyrok TK – ma doprowadzić do tego, że umarza się postępowanie, na kanwie którego sąd krajowy zadał pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE. Podobnie ustawodawca już raz nakazał, m.in. w odniesieniu do spraw toczących się przed TSUE, w których wyrok ma zapaść 19 listopada.

Ustawa przywracająca sędziów do SN na skutek zabezpieczenia udzielonego przez TSUE w sprawie C-619/18, zarazem nakazywała umorzenie wszystkich postępowań dotyczących statusu sędziów tego sądu w świetle „reformy” wieku stanu spoczynku.

Zadawanie pytań o wykładnię prawa unijnego do TSUE jest podstawowym uprawnieniem sędziów krajowych, którzy są jednocześnie sędziami europejskimi.

Uważam, że oceniając tę kwestię TSUE powinien także zobaczyć całościowy, systemowy efekt działań władzy politycznej, które mają zniechęcić sędziów w państwie UE zadawania pytań prejudycjalnych do TSUE.

Jednym z elementów takiego systemowego działania władzy, które obserwujemy w Polsce, jest wniosek skierowany przez Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego, w którym Prokurator Generalny, który jest jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości, chce ustalić, czy zadawanie przez sędziów pytań prejudycjalnych dotyczących organizacji sądownictwa jest zgodne z konstytucją (K 7/18), twierdząc, że tak nie jest. To godzi wprost w wyrok TSUE, który zostanie wydany 19.11, ponieważ dotyczy on właśnie tej materii.

Kolejnym elementem są postępowania wyjaśniające, poprzedzające postępowania dyscyplinarne, prowadzone przeciwko sędziom, którzy zadali pytania prejudycjalne.

Takie postępowania toczono wobec sędziego Igora Tulei (sprawa C-563/18), sędzi Ewy Maciejewskiej (sprawa C-558/18), sędziego Kamila Jarockiego (sprawa C-623/18) czy sędzi Anny Bator-Ciesielskiej z Sądu Okręgowego w Warszawie, która zwróciła się do TS niedawno. To ma wywołać efekt mrożący.

Domaganie się wyjaśnień od tych właśnie sędziów nie wydaje się przypadkowe. Ustawodawca i organy wykonawcze podejmują działania, żeby niezależne sądy nie kontaktowały się z niezależnym Trybunałem Sprawiedliwości UE w sprawach, które mogą godzić w tzw. „reformę” sądownictwa. Dla mnie jest to widoczne jak na dłoni.

Odważni sędziowie pytają też o uprawnienia Ministra Sprawiedliwości.

We wrześniu 2019 roku sędzia Bator-Ciesielska z Sądu Okręgowego w Warszawie zapytała TSUE o zakres uprawnień Ministra Sprawiedliwości w zakresie delegowania sędziów do sądów. Dokładniej, zapytała, czy przepisy, które umożliwiają podejmowanie takich decyzji w Ministerstwie Sprawiedliwości bez kontroli sądowej nie naruszają unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej.

Zapytała także o status sędziów SN wyłonionych przez nową KRS, a także o skutek orzeczeń wydanych przez tych sędziów oraz sędziów delegowanych.

Jedno z pytań prejudycjalnych dotyczy też status nowo powołanych sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego. O co dokładnie pyta sąd?

To pytanie zadał 7 października Sąd Apelacyjny w Krakowie.

Sędziowie Izby Cywilnej, którzy zostali powołani przez nową KRS, uchylili wyrok i przekazali go do ponownego rozpoznania sądu apelacyjnego. Sąd apelacyjny skierował pytanie do TSUE o to, jaki jest status sędziów Izby Cywilnej SN w świetle prawa unijnego.

Do rozstrzygnięcia jest bardzo ciekawa i ważna kwestia:

czy w sensie prawnym istnieje w ogóle orzeczenie, wydane przez sędziów i sąd, co do których niezawisłości w rozumieniu prawa unijnego są wątpliwości.

Dla mnie nie jest jednak pewne, czy TSUE rozstrzygnie tę kwestię akurat w tej sprawie. Dotyczy ona bowiem ochrony dóbr osobistych i zapłaty. Nie jest dla mnie jasne w świetle uzasadnienia, czy sprawa ta zawiera w sobie niezbędny element unijny.

Jeżeli tego elementu nie ma, a sędziowie chcą zapytać o status sędziów SN w świetle unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej, to dotykamy tu bardzo istotnego problemu zakresu zastosowania prawa unijnego oraz związanego tym zasięgu gwarancji niezawisłości sędziowskich wynikających z art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 KPP UE.

Jest to problem, który będzie rozstrzygany wcześniej także w połączonych sprawach C-563/18 i C-558/18, w których z pytaniami prejudycjalnymi zwrócili się do TSUE sędzia Maciejewska i sędzia Tuleya.

Które pytania dotyczą kwestii niezawisłość sędziów w kontekście modelu systemu dyscyplinarnego dla sędziów?

W tej grupie mamy trzy pytania prejudycjalne zadane przez sędziego Kamila Jarockiego z Sądu w Gorzowie Wielkopolskim (sprawa C-623/18), sędziego Igora Tulei z Sądu Okręgowego w Warszawie (sprawa C-563/18 ) i sędzię Ewę Maciejewską z Sądu Okręgowego w Łodzi (sprawa C-558/18). Te dwie ostatnie sprawy zostały połączone i będą rozstrzygnięte w pierwszej kolejności.

Sędziowie ci pytają, czy obowiązujący sędziów system odpowiedzialności dyscyplinarnej gwarantuje sędziom niezawisłość.

Problem w tym, że pytania w połączonych sprawach C-563 i C-558/18, które będą rozstrzygane jako pierwsze, zostały zadane na kanwie spraw, które nie mają elementu unijnego – tj. sprawy karnej (porwanie dla okupu) oraz sprawy cywilnej (odszkodowanie od Skarbu Państwa za zadania zlecone administracji rządowej).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo TS, może być tak, że z powodów formalnych, Trybunał Sprawiedliwości UE zadecyduje, że nie odpowie na te konkretne pytania. Tak zresztą we wrześniu zalecił Wielkiej Izbie Trybunału w tej sprawie rzecznik generalny Tanczew.

Opinia Tanczewa była przedstawiana przez polityków i w niektórych mediach jako „zwycięstwo” polskiego rządu, czy słusznie?

Ciężko jest rozpatrywać odpowiedź lub brak odpowiedzi TSUE w postępowaniu prejudycjalnym jako czyjekolwiek zwycięstwo. Wyrok TSUE ma jedynie pomóc sądom krajowym w podjęciu ich własnego rozstrzygnięcia.

Na pewno rzecznik Tanczew w tej opinii potwierdził kluczową kwestię: sędziowie państw UE mogą pytać luksemburski Trybunał o swoją niezależność w kontekście obowiązującego ich modelu postępowania dyscyplinarnego.

W 93. punkcie swojej opinii rzecznik generalny Tanczew mówi wprost, że zgodził się z argumentacją przedstawioną przez RPO, którego przedstawiciele stawali w tej sprawie przed Wielką Izbą TSUE .

Tymczasem polski rząd argumentował, że prawo unijne nie ma zastosowania w sprawach dotyczących niezawisłości sędziów.

W tym zakresie rzecznik generalny TSUE powiedział, że się z polskim rządem nie zgadza.

Problem leży jednak gdzie indziej – w związku przepisów proceduralnych z toczącymi się postępowaniami przed sądami, które zadały pytania prejudycjalne. Tutaj rzecznik Tanczew stwierdza, że takiego związku nie ma, sprawy są hipotetyczne i bazują jedynie na odczuciu sędziów, a TSUE nie może wydawać ogólnych opinii doradczych. Poza tym, jego zdaniem sędziowie nie wykazali w jednoznaczny sposób naruszenia standardów unijnych.

Przedmiotem tych spraw nie były więc bezpośrednio przepisy dyscyplinarne. One mają lub mogą mieć wpływ na sędziego, ale nie stanowią bezpośrednio przedmiotu tych postępowań. Stąd właśnie brak w nich takiego typowego elementu unijnego. W tym sensie, odpowiedź TSUE będzie możliwa, jedynie jeżeli rozwinie on swoje orzecznictwo w kwestii ochrony niezależności sądów krajowych i warunków dopuszczalności pytań prejudycjalnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił odmienną interpretację dopuszczalności rozpatrywania przez TSUE pytań sędziego Tulei i sędzi Maciejewskiej. Jaka to interpretacja?

Sprawa, którą rozstrzyga sędzia Tuleya, dotyczy porwania dla okupu; to zagadnienie nie jest regulowane przez prawo unijne, ale przez krajowe prawo karne. Jedynym elementem unijnym w tej sprawie jest to, że sędzia Sądu Okręgowego w Warszawie Igor Tuleya jest zarazem sędzią prawa krajowego i prawa europejskiego. Jako sędzia rozstrzyga sprawy w kwestiach regulowanych przez prawo europejskie.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że w momencie, kiedy sędziemu powierza się stanowisko sędziowskie związane z rozstrzyganiem spraw z elementem unijnym, sędzia od tego momentu powinien być pod szklanym kloszem gwarancji unijnych – we wszystkich sprawach, które rozstrzyga, zarówno tych, które rozstrzyga w oparciu wyłącznie o przepisy krajowe, jak i spraw, w których rozstrzyga w oparciu o prawo Unii Europejskiej.

Nie może być tak, że niezawisłość sędziego jest chroniona przez gwarancje prawa unijnego jedynie wtedy, kiedy sędzia rozstrzyga sprawy z elementem unijnym. Taka interpretacja niesie ryzyko, że władza będzie wpływać na niezawisłość sędziego, kiedy sędzia orzeka w sprawach, w których obowiązuje tylko prawo krajowe. A przecież ta sama osoba, której niezawisłość jest wystawiona na próbę, sądzi też sprawy z elementem europejskim.

Przez ten pryzmat należy, naszym zdaniem, dokonywać wykładni przesłanek dopuszczalności pytań prejudycjalnych i je nieco uelastycznić. Dodatkowo prowadzono wobec sędziów postępowania wyjaśniające w związku z zadanymi pytaniami prejudycjalnymi, co powinno zmienić hipotetyczność kwestii postawionych przez sądy krajowe i pokazać, że wskazując na ryzyko wykorzystania systemu dyscyplinarnego do wywołania efektu mrożącego nie jest tylko ich nieuzasadnionym odczuciem.

Ta argumentacja ma sprowokować TSUE do rozwinięcia swojego orzecznictwa w kierunku zwiększenia ochrony niezawisłości sędziowskiej, ale nie mamy pewności, że tak się stanie.

Załóżmy, że TSUE zadecyduje, że nie odpowie na pytania sędziego Tulei i sędzi Maciejewskiej. Czy to zaważy na ocenie przez TSUE zgodności z prawem unijnym procedury dyscyplinarnej, obowiązującej sędziów w Polsce?

Absolutnie nie. Jeśli TSUE zadecyduję, że nie może odpowiedzieć na akurat te pytania, będzie to wyłącznie oznaczać, że sędziowie będą musieli w rozpatrywanych przez siebie sprawach, na kanwie których zadali pytania, radzić bez interpretacyjnej pomocy Trybunału Sprawiedliwości UE.

Trybunał Sprawiedliwości UE oceni wpływ modelu dyscyplinarnego dla sędziów w innym postępowaniu – ze skargi Komisji Europejskiej (C-791/19). Wyrok poznamy najpewniej w 2020 roku. Tutaj TSUE będzie wprost oceniał regulacje odnoszące się do postępowań dyscyplinarnych, bo postępowanie przeciwuchybieniowe z art. 258 TFUE daje taką możliwość.

Odpowiadając na pytanie prejudycjalne, luksemburski Trybunał dokonuje wykładni przepisów prawa europejskiego, żeby pomóc sędziemu, który rozpatruje konkretną sprawę krajową w oparciu o te przepisy. Jakie konsekwencje niesie wyrok TSUE dla organów polskiego państwa?

Wykładania prawa europejskiego zawarta w tych wyrokach wiąże wszystkie organy państwa. Jak stwierdził SN, wyrok ten ma względny skutek erga omnes (wobec wszystkich). Tak samo, jak wszystkie organy państwa są związane wyrokiem w postępowaniu o naruszenie prawa unijnego ze skarg Komisji Europejskiej.

Pierwsza różnica jest taka, że w postępowaniach z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, czyli skarg o naruszenie prawa unijnego, luksemburski Trybunał wprost ocenia przepisy prawa krajowego. W wyroku wydanym w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, TSUE dokonuje interpretacji prawa unijnego, jednak na kanwie konkretnego problemu prawnego.

Druga różnica polega na tym, że jeżeli państwo UE nie wykona wyroku wydanego przez TSUE w sprawie toczącej się z art. 258, Trybunał może nałożyć karę pieniężną. W przypadku wyroku w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie ma możliwości nałożenia na państwo kary pieniężnej, w razie jego niewykonania.

Ale pozostaje inna droga wyegzekwowania tego, żeby organy państwa przestrzegały interpretacji prawa unijnego. Komisja Europejska może zaskarżyć przepisy prawa krajowego, stanowiące przedmiot niewykonanego wyroku prejudycjalnego, w procedurze z art. 258 i w końcu TSUE może nawet zasądzić karę pieniężną. Natomiast jest to żmudna ścieżka.

Niezależnie od tego, nieprzestrzeganie wyroków prejudycjalnych TS stanowiłoby rażące i oczywiste naruszenie prawa unijnego. Byłoby naruszeniem wartości praworządności z art. 2 TUE, które z pewnością pociągnęłoby za sobą reakcję instytucji unijnych.

Jakie znaczenie mają wyroki luksemburskiego Trybunału w sprawach pytań prejudycjalnych dotyczących elementów „reformy” sądownictwa dla pozostałych państw Unii Europejskiej?

 Te wyroki są wskazówką dla wszystkich państw Unii Europejskiej.

Polska stała się katalizatorem wypracowywania standardów prawa unijnego w zakresie niezawisłości sądownictwa. Niczym w laboratorium, w odniesieniu do tzw. reform sądowniczych, testowane są wszystkie mechanizmy dostępne w prawie unijnym.

Komisja Europejska uruchomiła procedurę politycznej oceny praworządności z art. 7 Traktatu o UE oraz skierowała do Trybunału Sprawiedliwości UE trzy skargi na przepisy polskiego prawa; TSUE wydał już dwa wyroki, w których ocenił te przepisy za niezgodne z prawem unijnym, trzeci poznamy w 2020 roku.

Do tego polskie sądy zadają pytania prejudycjalne w związku z naruszaniem niezawisłości sędziów. Inspirują tym samym sądy w innych państwach Unii – na Węgrzech, w Rumunii, a nawet w Niemczech – do zadawania pytań prejudycjalnych dotyczących niezależności sądownictwa w tamtych krajach.

Widząc, co dzieje się w Polsce, obserwując ten sędziowski dialog, sądy w nabrały odwagi do zadawania podobnych pytań. Uruchomienie tej lawiny z prawnego punktu widzenia umożliwił słynny już wyrok TSUE z lutego 2018 roku, który dotyczył sędziów portugalskich (C-64/16). Ale bezpośrednią inspiracją bez wątpienia było działanie odważnych polskich sędziów i Komisji Europejskiej.

Przypuszczam, że wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE w polskich sprawach utworzą wspólny, unijny standard dotyczący minimalnych gwarancji niezależności sądownictwa. Oczywiście, nadal każde państwo członkowskie będzie mogło zorganizować system sądownictwa, w taki sposób, w jaki zechce.

Natomiast cała konstrukcja takiego systemu będzie musiała gwarantować niezawisłość sądu i skuteczną ochronę sądową. Trybunał Sprawiedliwości UE nie powie w swoich wyrokach, w jaki dokładnie sposób państwa mają ten cel osiągnąć; ale powie ewentualnie, czy system krajowy spełnia gwarancje europejskie.

Czy wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE przyczynią się do lepszej ochrony niezawisłości sędziów?

Orzeczenia luksemburskiego Trybunału ustanowią minimalny standard ochrony niezawisłości sędziów w całej Unii Europejskiej dotyczący procedur powoływania sędziów, wieku przechodzenia w stan spoczynku, mechanizmów przedłużania pełnienia funkcji, czy sposobu ukształtowania procedur sądownictwa dyscyplinarnego.

Trybunał Sprawiedliwości UE określi esencję ochrony statusu sędziów. Wszystkie państwa będą musiały przestrzegać tego minimalnego standardu, ale w jaki sposób osiągną ten efekt, zależy już od nich.

Czy można kreślenie takiego standardu wydaje się korzystne nie tylko z punktu widzenia sędziów i obywateli, ale również demokratycznych rządów państw UE, które będą miały wytyczony cel działania.

Trybunał Sprawiedliwości UE podaje państwom gotową listę kontrolną. Jeśli tylko państwo UE chciałoby z niej skorzystać, wie, które elementy swojego systemu organizacji sądownictwa sprawdzić. Oczywiście, wyroki TSUE dotyczą tylko wybranych elementów tego systemu, ale są to, jak na razie, akurat elementy bardzo istotne.

A więc mamy do czynienia z paradoksalnym sukcesem rządów „dobrej zmiany”?

Jestem przekonany, że wszystkie orzeczenia TSUE dotyczące niezawisłości sędziowskiej w Polsce znajdą się w podręcznikach prawa europejskiego. W ten sposób, poprzez kryzys, przyczyniamy się do rozwoju prawa unijnego. Nie tylko w Polsce będziemy kiedyś wspominać ten historyczny „laboratoryjny” okres.

Mamy do czynienia z przełomowym momentem dla całego systemu prawa Unii Europejskiej, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości UE wszedł na teren wcześniej nierozpoznany.

Choć patrząc z perspektywy rozwoju systemu prawa unijnego, można się było tego spodziewać.

Sądy krajowe pełnią kluczową funkcję w rozwoju integracji europejskiej. Razem z Trybunałem Sprawiedliwości UE tworzą oś integracyjną, wokół której tworzy się ponadnarodowy system unijny.

Jak kwestie praworządności, w tym niezależności sądów i niezawisłości sędziów, wpływają na pozycję Polski w Unii Europejskiej?

Trybunał Sprawiedliwości UE w swoich pierwszych orzeczeniach powiązał zasadę przestrzegania rządów prawa, zawartą w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, z samą istotą unijnego systemu prawnego i sądowego. Elementem praworządności jest art. 19 ust. 1 TUE ustanawiający zasadę skutecznej ochrony sądowej, a w jej ramach zasadę niezawisłości sędziów. Trybunał podkreślił w orzeczeniu w sprawie Sądu Najwyższego, że przystąpiliśmy do tych wartości dobrowolnie.

Wartości z art. 2 TUE przesądzają więc o istocie ponadnarodowej organizacji, jaką jest Unia Europejska. Wniosek jest niestety jasny: jeśli państwo nie przestrzega wartości praworządności z art. 2 TUE i jej elementów, nie może uczestniczyć w ponadnarodowej integracji europejskiej. Przynajmniej, dopóki UE nie zmieni swojego charakteru.

Takie państwo, choć formalnie wciąż należące do Unii, faktycznie znajdowałoby się w „izolatce”, nie mogłoby korzystać w pełni z praw państwa UE, na czym ucierpieliby również jego obywatele. Pomysł z zawieszaniem funduszy europejskich wobec takich państw stanowi tego dobitną ilustrację.

Wątpliwości, które sądy innych państw UE, na przykład sąd irlandzki, wyrażały wobec systemu sądowniczego w Polsce pokazują, że Polska jest już traktowana inaczej niż pozostałe państwa Unii. Nie jest to powód do radości.

Na przykład Europejski Nakaz Aresztowania działa w innych krajach automatycznie, a w przypadku odesłań do Polski, sądy innych państw muszą dokonać najpierw oceny, czy odsyłają oskarżonego do kraju, w którym są „wolne” sądy.

Ten brak zaufania i konieczność weryfikacji może się przełożyć z czasem na inne dziedziny współpracy, takie jak współpraca sądowa w sprawach cywilnych (np. uznawanie wyroków o zapłatę wobec przedsiębiorców, w sprawach rodzinnych itp.), współpraca azylowa (państwo nie jest traktowane jako bezpieczne w tym względzie), a także na sfery, których obecnie nie jesteśmy w całości w stanie przewidzieć (jak korzystanie z funduszy europejskich, obrót towarowy, przepływ kapitału, świadczenie usług na rynku europejskim przez banki itp.)

Czy działania polskiego rządu doprowadziły do tego, że Polska znalazła się w Europie drugiej prędkości?

Powiedziałbym tak: na własne życzenie władz naszego kraju wchodzimy powoli do innej sfery – sfery państw, co do których systemu sądowniczego nie można mieć w Europie zaufania.

Przychodzi mi na myśl fragment z Wojciecha Młynarskiego: „Kierując w niełatwy czas, na przykład autem czy krajem, zapinaj pas, szanuj gaz, gdy stromej drogi gnasz skrajem”.

Najpierw sądy, potem media. Nie pozwólmy na to władzy.
OKO.press utrzymuje się dzięki Waszym wpłatom.

Pisze o prawie i polityce. Koordynuje Archiwum Osiatyńskiego i Rule of Law in Poland.


Komentarze

Twoje OKO

Specjalne teksty. Niepublikowane taśmy. Poufne wiadomości. Za darmo. Na zawsze.

Załóż konto. Otwórz OKO!