System kamieni milowych w fazie testów, Bruksela pod presją. Skorzysta na tym rząd PiS?

Już półtora roku polska polityka kręci się wokół tematu kamieni milowych i Krajowego Planu Odbudowy. Czy i kiedy dostaniemy pieniądze? Na jakie kamienie milowe zgodził się rząd PiS? Czy Unia zaakceptuje rządowe reformy sądownictwa?

Jak pisał w OKO.press Tomasz Bielecki, korespondent "Deutsche Welle" w Brukseli, wszystko wskazuje, że Polska jest na ostatniej prostej do otrzymania pierwszej transzy unijnej pomocy z Funduszu Odbudowy. Komisja Europejska wydaje się gotowa na kompromis w sprawie sądownictwa. Najpewniej zaakceptuje najnowszą ustawę o Sądzie Najwyższym, nad której poprawą obecnie debatuje Senat.

Ustępstwa KE zaskoczyły obrońców praworządności w Polsce. Eksperci wskazują, że nowa ustawa może być niekonstytucyjna. Poza tym nie realizuje w pełni zapisanych w KPO kamieni milowych. A nawet gdyby je realizowała, kamienie same w sobie nie wystarczą, by przywrócić w Polsce rządy prawa. Prof. Laurent Pech, ekspert prawa europejskiego z University College w Dublinie nazwał tę nowelę “pudrowaniem trupa” polskiej praworządności.

Ale niezależność polskich sądów to element skomplikowanej układanki ponad 5 tys. kamieni milowych, które muszą wypełnić państwa członkowskie Unii, by otrzymać pieniądze z FO. I tylko jedna z wielu potencjalnych bolączek Komisji Europejskiej.

Śledztwo kolektywu dziennikarskiego #RecoveryFiles (z ang. „Z Archiwum Odbudowy”) pod kierunkiem holenderskiej organizacji Follow The Money, w którym udział bierze m.in. OKO.press*, wykazało, że

Jak do tej pory sprawdził się ten zupełnie nowy system?

Gotówka w trybie warunkowym

Przypomnijmy: UE ustanowiła Fundusz Odbudowy pod koniec 2020 roku, by nie dopuścić do gospodarczej zapaści spowodowanej pandemią COVID-19. W obecnych cenach FO opiewa na 723 mld euro, z czego 338 mld Bruksela ma przekazać państwom członkowskim w formie dotacji, a 386 mld w formie tanich pożyczek.

Samo ustanowienie Funduszu było rewolucją, bo Unia zdecydowała się na emisję wspólnego długu. Z początku nie wszystkie państwa chciały się na to zgodzić. Protestowała tzw. “oszczędna czwórka”: Holandia, Austria, Szwecja i Dania, wspierane przez Finlandię. By zyskać ich poparcie, KE zgodziła się, by nowy Fundusz – inaczej niż budżet Unii – był rozliczany w systemie “gotówka za reformy”. “Oszczędni” argumentowali, że w ten sposób biedniejsi członkowie UE zostaną zmuszeni do zmian i lepiej uodpornią się na gospodarcze wstrząsy.

W efekcie wszystkie kraje Unii, by dostać pieniądze z Funduszu, muszą przygotować Krajowe Plany Odbudowy, w których pokażą harmonogram reform i inwestycji. Realizacja kolejnych kamieni milowych (ang. milestones) i wartości docelowych (ang. targets) zapisanych w KPO to warunek otrzymania przelewów.

Polska zawnioskowała łącznie o 34,5 mld euro – 23,9 mld z części grantowej i 11,5 mld z części pożyczkowej. W tym celu musi zrealizować 283 kamienie milowe.

Pierwsza transza dla Polski ma wynieść ok. 2,9 mld euro. By ją otrzymać, rząd PiS musi wykazać, że dopilnował realizacji 37 kamieni milowych, 28 z części grantowej i dziewięciu z części pożyczkowej. Wśród nich, poza zmianami w SN, na realizację czeka jeszcze nowela dotycząca elektrowni wiatrowych na lądzie. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zapewnia, że Polska wypełniła już pozostałe 35 kamieni milowych.

Stare, dobre reformy

Większość potrzebnych reform polski rząd przeprowadził w 2022 roku. Ale w Polsce, podobnie jak w wielu innych krajach UE, do KPO trafiły też zmiany, które zostały zrealizowane wcześniej.

Z początku Unia nie zakładała takiej możliwości. Gdy głowy państw członkowskich po raz pierwszy debatowały o funduszu w lipcu 2020, w planach było wpisanie do KPO wyłącznie “kalendarza reform na lata 2021–2023”. Zaproponowany przez Komisję Europejską tekst rozporządzenia mówił o reformach na “kolejne cztery lata”.

Wszystko rozbiło się o negocjacje w Radzie UE.

Z poufnego dokumentu, do którego dotarło Follow the Money, wynika, że były to delegacje z Francji, Cypru, Łotwy, Węgier i Malty. Węgry zaproponowały jako cezurę początek pandemii w Europie - 1 lutego 2020. W końcu na tym stanęło.

W tym samym dokumencie Szwecja i Austria wymienione są jako kraje, które sprzeciwiały się włączaniu do KPO starych reform. Przeciw miała być także Holandia. Ostatecznie jednak także i te kraje skorzystały z tego mechanizmu. Austriacki think tank Momentum Institute ustalił, że w końcowym projekcie KPO Austrii jako zupełnie nowe kwalifikuje się zaledwie 4 proc. inwestycji.

Polska jako jeden z kamieni milowych wpisała do KPO np. nowelizację ustawy prawo o ruchu drogowym, która miała zmniejszyć śmiertelność pieszych na polskich drogach. Projekt zmian w przepisach Sejm przegłosował jeszcze w styczniu 2021 roku, zanim rząd PiS złożył w Brukseli projekt KPO. Ustawa obowiązuje od czerwca 2021 roku.

Nowe narzędzie nacisku

Część państw członkowskich obiecuje w KPO reformy, które i tak musiałyby przyjąć, bo wymaga tego od nich prawo UE. Jest tak np. z transpozycją unijnych dyrektyw.

To jeden z podstawowych obowiązków członków UE. Każdą dyrektywę muszą wdrożyć do rodzimego porządku prawnego - zwykle przygotowując ustawę. Czas na dostosowanie przepisów jest zawsze wyraźnie określony.

Tymczasem np. w polskim KPO rząd obiecuje w I kwartale 2022 roku “wejście w życie nowej ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi”. Ustawa jest de facto transpozycją unijnej dyrektywy z 2019 roku. Na korzyść Polski świadczy fakt, że oprócz wdrożenia dyrektywy rząd w KPO zobowiązuje się do jej rozszerzenia. Dużo jaskrawszy jest przykład Hiszpanii i Włoch, które wpisały do KPO cele, których realizacji wymagała dyrektywa z… 1991 roku.

Chodziło o prawo dotyczące oczyszczania ścieków komunalnych. Za zignorowanie terminów, które upłynęły w 2000 i 2005 roku Komisja Europejska w końcu pozwała Hiszpanię i Włochy nawet do Trybunału Sprawiedliwości UE (odpowiednio w 2019 i 2022 roku). Jednocześnie jednak ani KE, ani rządy państw członkowskich nie zablokowały wpisania dyrektywy do hiszpańskiego i włoskiego KPO.

Podobnych przykładów jest więcej. Np. Bułgaria miała zdefiniować ubóstwo energetyczne do IV kwartału 2022 roku, a powinna była to zrobić do 31 grudnia 2020. Litwa zapewni dostępność stron państwowych internetowych dla osób z niepełnosprawnościami w pierwszym kwartale 2023 roku. UE wymaga tego od 23 września 2020.

Politycy z krajów “oszczędnych” mogą uznać to za nagradzanie tych państw za zmiany, które i tak powinny były wprowadzić. Bo przecież kraje, które się z nimi nie spóźniły, musiały zapłacić za nie z własnej kieszeni. Państwa z południa i wschodu UE mają mocny kontrargument: nie każdy kraj członkowski stać na ekspresowe wdrażanie unijnego prawa. Mimo lat działania polityki spójności różnice w zamożności między państwami Unii wciąż są wyraźne. Sytuację tę dodatkowo pogorszyła pandemia. Dlatego właśnie Fundusz Odbudowy ma służyć najbardziej poszkodowanym przez COVID i najsłabiej przygotowanym na gospodarcze wstrząsy.

Komisja ma możliwość wszczęcia wobec spóźnialskich państw procedury naruszeniowej, która może skończyć się w Trybunale Sprawiedliwości UE. A nawet nałożeniem finansowych kar. Na efekt trzeba jednak czekać latami.

Tyle praworządności wystarczy

Komisja teoretycznie mogłaby w nieskończoność naciskać na wypełnienie kamieni milowych. Problem w tym, że sama jest pod presją czasu, by wydać Fundusz do końca 2026 roku. Choć od ustanowienia FO minęły już dwa lata, większość pieniędzy nie została wypłacona: do krajów UE popłynęło jak dotąd 95 mld euro dotacji i 47 mld euro pożyczek.

Brukseli zależy, by FO zapisał się w historii jako sukces i dowód na to, że unijna solidarność przynosi korzyści całej Europie. Dlatego zostawiła sobie pole manewru:

Co zrobi, gdy pierwsze wnioski o płatność prześlą jej Polska i Węgry? Oba kraje obiecały w KPO, że rozwiążą problemy z praworządnością. Polska musi wypełnić m.in. kamienie milowe dotyczące statusu sędziów, którzy zostali ukarani przez (zlikwidowaną już) Izbę Dyscyplinarną SN. W KPO rząd PiS zobowiązał się do reformy, która zagwarantuje tym sędziom "procedurę odwoławczą". Nie oznacza to jeszcze, że zostaną przywróceni do orzekania, jak domagał się w swoich wyrokach TSUE.

M.in. z tego powodu sierpniu 2022 roku cztery międzynarodowe organizacje sędziowskie złożyły do Sądu UE (to część TSUE) wniosek o unieważnienie zgody na polski KPO. W oświadczeniu autorzy petycji napisali, że kamienie milowe “nie zapewniają skutecznej ochrony niezależności sędziów i sądownictwa oraz lekceważą wyroki TSUE w tej sprawie”. Trybunał najpewniej jednak uzna tę skargę za niedopuszczalną.

Część ekspertów uważa też, że najnowsza ustawa o SN, która wg rządzących ma rozwiać ostatnie wątpliwości KE, nie realizuje wszystkich kamieni milowych dotyczących polskiego sądownictwa. Nie likwiduje np. kontrowersyjnych zapisów tzw. ustawy kagańcowej. W OKO.press mówił o tym mec. Michał Wawrykiewicz z inicjatywy "Wolne Sądy".

Mimo to 7 stycznia 2023 unijny komisarz ds. sprawiedliwości Didier Reynders napisał na Twitterze, że najnowsza nowela ustawy o SN to “obiecujący krok naprzód” w stronę wypełnienia kamieni milowych. Kilka dni później projekt przegłosował Sejm. Komisja jest dziś gotowa uznać, że taka reforma po prostu wystarczy.

Pięć tysięcy kamieni

Nie wiadomo natomiast, co zrobi KE, gdy uzna, że kamienie milowe nie zostały wypełnione "w zadowalający sposób".

Rumunia złożyła wniosek o pierwszą transzę z FO w połowie grudnia 2022. Zanim dostanie pieniądze, KE sprawdzi m.in., czy rząd w Bukareszcie zrealizował kamień milowy, jakim jest transpozycja dyrektywy o ochronie sygnalistów. Ale projekt ustawy, która wprowadza dyrektywę w Rumunii, ostro skrytykowała Prokuratura Europejska. Unijni śledczy tłumaczyli, że przepisy są zbyt słabe, mogą wręcz zniechęcić potencjalnych sygnalistów. Chociaż przed wejściem w życie ustawę poprawiono, wciąż budzi wątpliwości ekspertów.

Ciekawy jest też przypadek Irlandii, która zobowiązała się w KPO, że będzie co roku podnosić podatek węglowy i w ten sposób zniechęcać do korzystania z paliw emitujących duże ilości CO2. Irlandzki rząd miał to w planach już od dawna, wypracował nawet kompromis z opozycją. Problem w tym, że zaproponował też rozwiązania, które mogą zupełnie zniwelować efekt nowego podatku. Np. bony energetyczne – po 800 euro dla gospodarstw domowych. Irlandia jak dotąd nie złożyła w Brukseli wniosku o wypłatę pierwszej transzy. Gdy to uczyni, jak zachowa się KE?

David Bokhorst, naukowiec z European University Institute we Florencji, podkreśla, że dylematów będzie coraz więcej. Komisja będzie musiała monitorować ponad 5 tys. kamieni milowych i wartości docelowych, z czego najłatwiejsze zaplanowano na początku.

– wskazuje Bokhorst.

I podaje przykład jednej z wartości docelowych zaplanowanych przez Portugalię: do 2025 roku kraj ten zamierza zapisać na program szkoleń “Cyfrowa Akademia” 800 tys. osób. W jaki sposób rząd w Lizbonie zapewni, że wszyscy ci ludzie będą uczestniczyli w kursach? Jaka będzie ich jakość?

Zgodnie z art. 24 ust. 6 rozporządzenia wprowadzającego FO Komisja ma prawo zawiesić wypłaty pieniędzy, jeżeli uzna, że dany kraj nie wypełnia kamieni milowych. W przypadku braku reakcji, po sześciu miesiącach, może też zmniejszyć wysokość dotacji. Pytanie tylko o ile i jak.

Trafiła kosa na kamień

W raporcie z września 2022 roku Europejski Trybunał Obrachunkowy ostrzegał, że wielkość kolejnych transz ma niewielki związek z kosztem osiągnięcia kamieni milowych. Jest raczej "wynikiem negocjacji" KE z państwami członkowskimi. W rezultacie, w sytuacji gdy dany kraj wypełni kamienie milowe tylko częściowo, nie będzie wiadomo, o ile zmniejszyć mu dotację. Audytorzy wezwali Komisję do opracowania metodologii na potrzeby takich wyliczeń, by państwa członkowskie były traktowane sprawiedliwie. KE przekazała nam, że nad tym pracuje, nie zdradziła jednak, kiedy taki “kalkulator” będzie gotowy.

Jak na razie, przy ocenie 19 złożonych wniosków o płatność (z 11 krajów), Komisja nie musiała martwić się zmniejszaniem wypłat. Niewykluczone, że zadbały o to same państwa członkowskie: część z nich czeka ze złożeniem wniosku do momentu, aż uzyska nieformalne potwierdzenie, że Komisja jest zadowolona. "Prekonsultacje" z KE ws. kamieni milowych prowadzi także polski rząd.

“Fundusz Odbudowy ma wartość dodaną, widzimy już, że pomaga przepchnąć długo wyczekiwane reformy” – uważa David Bokhorst z EUI. “W krajach takich jak Włochy widać też, że system kamieni milowych pozytywnie wpływa na stabilność procesu transformacji” – wskazuje naukowiec.

Stabilność pomaga zachować groźba zmniejszenia wpłat.

W listopadzie 2022 roku Bruksela przelała Włochom 21 mld euro w zamian za osiągnięcie 45 kamieni milowych i wartości docelowych. Wśród nich była reforma zmuszająca przedsiębiorców do zaakceptowania płatności kartą, by ograniczyć oszustwa podatkowe. Niedługo po tym, jak Włochy otrzymały unijną pomoc, Rzym zaproponował zmiany, które osłabiały reformę: usuwały kary za nieprzyjmowanie kart przy transakcjach poniżej 60 euro. Ugiął się jednak pod naciskiem Brukseli: projekt trafił do kosza. Włochy wciąż mają wiele do stracenia – dostały z FO 67 mld euro, czekają na kolejne 123 mld.

W trudnej sytuacji znalazły się Niemcy: w KPO zapisały, że dostarczą Europie nową szczepionkę na COVID-19. W październiku 2021 roku okazało się jednak, że preparat firmy CureVac nie działa i szczepionek nie będzie.

Plan musi teraz uzyskać zielone światło od Komisji i Rady UE. Niemieckie ministerstwo finansów szacuje, że pierwszy wniosek o płatność przygotuje na wiosnę 2023 roku. Angela Merkel - była kanclerz i jedna z inicjatorek Funduszu - z pewnością nie spodziewała się, że to właśnie Niemcy, jako jedno z pierwszych państw, przyznają się Brukseli, że nie są w stanie dowieźć swoich obietnic. Oprócz Niemiec jak dotąd tylko zrobił to tylko niewielki Luksemburg.

Choć niedoskonały, model kamieni milowych może zostać z UE na dłużej. Jeszcze zanim do państw członkowskich popłynęły pierwsze wypłaty z FO, kamienie pojawiły się w kolejnym projekcie – Społecznym Funduszu Klimatycznym. Wypłata pieniędzy z SFK, jak samo jak w przypadku FO, będzie uzależniona od ich wypełnienia.

* RecoveryFiles (z ang. „Z Archiwum Odbudowy”) to ogólnoeuropejski kolektyw dziennikarzy śledczych, założony przez holenderską organizację Follow the Money w 2021 roku, by badać, jak Unia Europejska wydaje pieniądze z Funduszu Odbudowy UE. Więcej o projekcie i jego uczestnikach można przeczytać pod adresem: https://www.ftm.eu/recoveryfiles (w języku angielskim).

Przy niniejszym artykule współpracowali następujący dziennikarze i dziennikarki:

• Ada Homolova, Follow the Money, Holandia
• Adrien Sénécat, Le Monde, Francja
• Attila Biro, Context Investigative Reporting Project Romania, Rumunia
• Ben Weiser, ZackZack, Austria
• Carlotta Indiano, IRPI, Włochy
• Daiva Repeckaite, Litwa
• Gabi Horn, Szabad Európa, Węgry
• Giulio Rubino, IRPI, Włochy
• Hans-Martin Tillack, Die Welt, Niemcy
• Janine Louloudi, Reporters United, Grecja
• Jarno Liski, Iltalehti, Finlandia
• Karin Kőváry Sólymos, Investigatívne centrum Jána Kuciaka, Słowacja
• Karolina Farská, Investigatívne centrum Jána Kuciaka, Słowacja
• Lars Bové, De Tijd, Belgia
• Maria Delaney, Noteworthy, Irlandia
• Mihaela Tănase, Context Investigative Reporting Project Romania, Rumunia
• Nadia el Khannousi, Follow the Money, Holandia
• Peter Teffer, Follow the Money, Holandia
• Petr Vodsedalek, Deník, Czechy
• Staffan Dahllöf, DEO.dk, Dania/Szwecja
• Steven Vanden Bussche, Apache, Belgia

Pracę nad śledztwem wspomógł grant z funduszu IJ4EU.