Potrzebujemy Trybunału Konstytucyjnego na nowo. Test niezależności dla dublerów [ANALIZA]

W Trybunale Konstytucyjnym orzeka nie trzech, ale pięć osób wybranych nielegalnie. Kolejne mogą nie dawać zaś gwarancji niezależności i niezawisłości. Czas też, by w praworządny sposób osądzić obecną Prezes Trybunału Konstytucyjnego Julię Przyłębską. Warto odświeżyć sobie pamięć, bo po ośmiu latach naruszeń Konstytucji wiele istotnych dla praworządności detali mogło zostać zapomnianych – pisze konstytucjonalista dr Michał Ziółkowski, adiunkt w Akademii Leona Koźmińskiego.

Przypomina wydarzenia 2015 roku i zauważa, że ironia losu polega na tym, że PiS miał szansę wybrać dwójkę sędziów Trybunału Konstytucyjnego w sposób legalny w grudniu 2015 roku. Nie skorzystał jednak z tej szansy, bo się pospieszył.

Dr Ziółkowski zastanawia się też, czy do sędziów TK wybranych (tym razem już) legalnie przez Sejm IX kadencji można zastosować test niezależności sędziego.

Taki test stosuje sąd oceniający niezależność innego sądu albo konkretnego sędziego. Być może warto pogłębić publiczną dyskusję, czy taki test może również przeprowadzić Sejm w swojej uchwale. Uchwała Sejmu stanowić powinna jedynie zebranie i potwierdzenie argumentów wyrażonych zwłaszcza w orzeczeniach SN, NSA oraz TSUE i ETPC. W odniesieniu do TK nietrudno takie argumenty znaleźć – wskazuje ekspert.

Przypomina też szczegółową analizę, dlaczego Julia Przyłębska nie pełniła legalnie funkcji Prezesa TK.

W OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego prowadzimy debatę, jak przywrócić praworządność i wzmocnić demokrację w Polsce

Opublikowaliśmy wywiady z sędziami Igorem Tuleyą i Waldemarem Żurkiem (symbolami walki o niezależność sądów), prezesem stowarzyszenia sędziów Iustitia prof. Krystianem Markiewiczem, adwokatem Michałem Wawrykiewiczem z Wolnych Sądów, sędzią Trybunału Sprawiedliwości UE prof. Markiem Safjanem, byłym Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego prof. Adamem Strzemboszem, sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku prof. Ewą Łętowską, senatorem i byłym Rzecznikiem Praw Obywatelskich dr. hab. Adamem Bodnarem, byłym prezesem TK i RPO, prof. Andrzejem Zollem.

Opublikowaliśmy też teksty Magdaleny Krzyżanowskiej-Mierzewskiej, byłej prawniczki z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ekspertki Fundacji Batorego, dr. Marcina Szweda z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Krzysztofa Izdebskiego, eksperta Fundacji Batorego, dr. Witolda Zontka z katedry Wydziału Prawa Karnego UJ, dr Barbary Grabowskiej-Moroz z Instytutu Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego oraz adwokat Małgorzaty Szuleki, członkini zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, dr. hab. Macieja Bernatta z Uniwersytetu Warszawskiego.

Dr Ziółkowski: Potrzebujemy Trybunału Konstytucyjnego na nowo

Pięcioro bezprawnych, choć jeden sprawiedliwy

W Trybunale Konstytucyjny bezprawnie zasiadają nie trzy, ale pięć osób.

Są to:

• dubler (Mariusz Muszyński),
• dublerzy dublerów (Justyn Piskorski, Jarosław Wyrembak), których wybrano po śmierci Lecha Morawskiego oraz Henryka Ciocha (tj. dublerów wybranych niekonstytucyjnie razem z Mariuszem Muszyńskim w 2015 r.).

Być może czynili to z poczucia wewnętrznego (niekonstytucyjnego – zaznaczmy!) przekonania. Być może jednak zdawali sobie już wtedy sprawę, że ich wybór do Trybunału Konstytucyjnego dotknięty jest podobną wadą, co wybór dublerów.

8 października 2015 Sejm VII kadencji wybrał pięcioro sędziów Trybunału Konstytucyjnego na podstawie ustawy z czerwca 2015 roku. PiS zaskarżyło tę ustawę do (legalnie działającego jeszcze) Trybunału Konstytucyjnego i zakwestionowało taki wybór sędziów.

Dwa tygodnie później odbyły się wybory parlamentarne. Po wyborczym zwycięstwie, posłowie PiS zmienili nagle zdanie i wycofali swój wniosek z Trybunału Konstytucyjnego. W ciągu miesiąca Sejm VIII kadencji (głosami PiS i Kukiz'15) postanowił – bez podstawy prawnej i z naruszeniem Konstytucji – unieważnić uchwałami wybór sędziów TK dokonany przez poprzedni Sejm.

Po czym, wybrał 2 grudnia 2015 roku Piotra Pszczółkowskiego oraz Julię Przyłębską do Trybunału Konstytucyjnego. Prof. Krzysztof Grajewski przekonująco argumentuje, że Sejm wybrał wtedy nadmiarowych członków Trybunału Konstytucyjnego.

Kluczowe jest, że w momencie wyboru zarówno Julia Przyłębska, jak i Piotr Pszczółkowski byli wybierani na miejsca już zajęte (choć faktycznie nieobsadzone, bo brakowało prezydenckiego aktu powołania do zakończenia procedury).

Piotr Pszczółkowski miał zastąpić sędziego TK Zbigniewa Cieślaka, a Julia Przyłębska – sędzię TK Teresę Liszcz. Oboje sędziowie TK kończyli kadencję dopiero w grudniu 2015 roku.

Wybór ten był formalnie ważny i prawnie wiążący w dniu, w którym wybierano Julię Przyłębską i Piotra Pszczółkowskiego. Wybór ten wiązał – zgodnie z zasadą praworządności – Sejm VIII kadencji. Co więcej, w momencie powoływania Piotra Pszczółkowskiego przez Prezydenta (tj. nocą 2 grudnia) był on powoływany na miejsce wciąż zajęte. Nadal obowiązywała ustawa z czerwca 2015 roku, a uchwały Sejmu VII kadencji były legalne i skuteczne.

Sejmowa większość musiała sobie zdawać z tego sprawę, skoro próbowała sama unieważnić wybór dokonany w poprzedniej kadencji.

Dopiero od tego wyroku:

• przestawał obowiązywać przepis ustawy, który był podstawą działania Sejmu VII kadencji;
• uchwały Sejmu VII kadencji o wyborze dwójki sędziów stawały się niekonstytucyjne;
• niedopuszczalne stało się obsadzenie stanowisk w TK osobami wybranymi przez Sejm VII kadencji;
• Sejm VIII kadencji odzyskał możliwość wyboru sędziów TK.

Wybrał Julię Przyłębską oraz Piotra Pszczółkowskiego zanim moc obowiązującą straciła podstawa prawna i uchwały Sejmu VII kadencji. Ustawie, choć koniec końców wadliwej, przysługiwało wtedy domniemanie konstytucyjności. Takie domniemanie uchylił dopiero wyrok TK. Stało się to jednak już po wyborze Julii Przyłębskiej i Piotra Pszczółkowskiego. W konsekwencji, osoby te zasiadają w TK niekonstytucyjnie od samego początku.

Wybór dwójki nie został zalegalizowany

Zgodnie z jasnym brzmieniem Konstytucji, potwierdzonym orzeczeniami TK, sędziów TK wybiera Sejm i tylko Sejm. Ślubowanie przed Prezydentem ma charakter uroczysty i dopełnia jedynie złożoną procedurę obejmowania urzędu przez sędziego TK. Nie może jednak uczynić sędzią kogoś, kto nim nigdy nie został, bo Sejm popełnił błąd i naruszył obowiązującą ustawę oraz własny regulamin.

Czysto teoretycznie można sobie wyobrazić system prawny, w którym akt prezydencki ma „moc uzdrawiającą”. Aby tak jednak było musiałaby w tym systemie obowiązywać wyraźny przepis konstytucyjny przewidujący taki „uzdrawiający skutek”. Takiego przepisu w Polsce nie ma i nigdy nie było.

Późniejsze dopuszczenie Julii Przyłębskiej oraz Piotra Pszczółkowskiego do orzekania w 2016 roku przez Prezesa TK nie czyni ich wyboru automatycznie legalnym. Czynność Prezesa Andrzeja Rzeplińskiego miała charakter czysto techniczny.

Podobnie wyrok TK w sprawie K 34/15 (uchylający przepis ustawy z czerwca 2015 oraz podważający uchwały Sejmu VII kadencji) nie mógł uczynić legalnym wyboru Julii Przyłębskiej oraz Piotra Pszczółkowskiego. Wyroki TK mają „negatywną” moc, gdy stwierdzają niekonstytucyjność. Nie mają zdolności przywrócenia automatycznie stanu sprzed naruszenia Konstytucji. Wyroki TK nie odwracają skutków raz uczynionego bezprawia. W demokratycznym państwie prawnym to rola prawodawcy.

Bezprawność wyboru wpływa na ocenę orzeczeń

Fakt, że Piotr Pszczółkowski wsławił się w ostatnich latach mądrymi i ważnymi konstytucyjnie zdaniami odrębnymi, które broniły praw człowieka (m.in. w sprawie aborcyjnej oraz in vitro) oraz unijnej integracji (m.in. w sprawie dotyczącej traktatu unijnego), nie może naprawić pierwotnej wady jego wyboru.

Fakt, że Julia Przyłębska wsławiła się po wyborze naruszaniem ustawy o TK (manipulując składami orzekającymi) oraz zgodziła się objąć stanowisko Prezesa TK z naruszeniem prawa, ma znaczenie nie tyle dla ważności jej wyboru do TK, ile dla oceny jej działalności po wyborze.

Wniosek ten ma jednak swoją – dość wysoką systemowo – cenę.

Zarówno Julia Przyłębska, jak i Piotr Pszczółkowski orzekali w 2016 roku razem z legalnie wybranymi do TK sędziami (tj. zanim TK został obsadzony całkowicie przez jedną większość polityczną i zanim zupełnie zmieniono podstawy prawne jego działania).

Pojawia się też ciekawe prawniczo i behawioralnie pytanie, które ma znaczenie dla myślenia o przyszłości i stosowaniu prawa konstytucyjnego: czy Julia Przyłębska i Piotr Pszczółkowski, po tym jak zostali dopuszczeni do orzekania, byli w 2016 roku faktycznie rozpoznawani jako sędziowie TK?

A jeżeli ubierali się jak sędziowie TK, zachowywali się jak sędziowie TK i byli rozpoznawani jako sędziowie TK przez innych członków składów orzekających, to czy powtarzalność takiej sekwencji zdarzeń uczyniło ich de facto sędziami TK (pomimo fundamentalnej wady przy wyborze)?

Gdyby ktoś – mimo wszystko – odpowiedział na to pytanie twierdząco, to pojawia się inne pytanie. Może nawet mniej wygodne: czy dublerzy-dublerów nie są przypadkiem w analogicznej sytuacji? Czy nie zachowywali się jak sędziowie TK i czy nie byli dostatecznie długo traktowani jak sędziowie TK? Czy nie stali się więc de facto sędziami TK?

Rozwiązanie tej zagadki zostawiam jednak tym, co uważają, że tylko trzej dublerzy zasiadają w TK nielegalnie, a pozostali „wybrańcy grudniowi” zostali wybrani zgodnie z Konstytucją. Nie jest to bowiem mój kłopot, skoro uważam, że obecna Prezes TK, jak i – niestety – Piotr Pszczółkowski zostali wybrani na miejsca zajęte.

Kłopot z weryfikacją sędziów TK

Nie powinno ulegać wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny w ostatnich latach zaczął pełnić nową rolę (m.in. zaprzeczając ochronie praw człowieka i integracji europejskiej).

To test, który pozwala ocenić, czy konkretny sędzia daje – w ocenie racjonalnego obserwatora – gwarancję niezależności zarówno z perspektywy instytucjonalnej (np. sposobu i okoliczności powołania), jak i indywidualnej (zachowania w sędziego w TK i poza nim, np. w mediach społecznościowych lub w relacjach z politykami).

Test ten pochodzi oryginalnie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Ostatnio zaś został rozwinięty przez Trybunał Sprawiedliwości UE i zastosowany w polskich sprawach dotyczących braku niezależności Krajowej Rady Sądownictwa, Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN.

W innym miejscu argumentowałem, że test ten wynika również z Konstytucji, która gwarantuje nam dostęp do niezależnego TK (i obsadzonego tylko niezawisłymi sędziami). Test ten nie wymaga zatem podstawy ustawowej, gdyż Konstytucja jest tu bezpośrednio stosowana.

Do tej pory test ten był stosowany (z różnym powodzeniem) do sędziów sądów administracyjnych, powszechnych, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma przeszkód, aby stosować go do sędziów TK. Trybunał jest częścią władzy sądowniczej i powinien być niezależny od innych władz, a jego sędziowie powinni być – co najmniej w równym stopniu – niezawiśli, co sędziowie NSA lub SN. W postępowaniu przed TK stosuje się też odpowiednio gwarancje konstytucyjnego prawa do sądu, praworządności i sprawiedliwości proceduralnej. Zwłaszcza, gdy TK orzeka w sprawie skargi konstytucyjnej albo pytania prawnego.

Możliwość podjęcia takiej uchwały można próbować uzasadnić konstytucyjnymi pozytywnymi obowiązkami Sejmu, o ile miałaby ona służyć realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Możliwość takiej uchwały można próbować uzasadnić konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu do wykonania orzeczeń międzynarodowych trybunałów (art. 9 Konstytucji), zwłaszcza jeżeli TSUE dostrzeże brak niezależności TK.

Argumenty przemawiające za stwierdzeniem przez Sejm braku oznak niezależności sędziów zasiadających obecnie w TK, powinny być wcześniej stwierdzone przez organy władzy sądowniczej. Innymi słowy, uchwała Sejmu stanowić powinna jedynie zebranie i potwierdzenie argumentów wyrażonych zwłaszcza w orzeczeniach SN, NSA oraz TSUE i ETPC. W odniesieniu do TK nietrudno takie argumenty znaleźć.

Tego rodzaju test nie mógłby prowadzić do odwołania lub unieważnienia raz dokonanego wyboru sędziów TK.

Test ma jednak kluczowe znaczenie na przyszłość dla oceny:

• zdolności sędziów TK do orzekania,
• legitymizacji w sensie prawnym i społecznym,
• ich ewentualnego postępowania dyscyplinarnego (w tym sądowego złożenia z urzędu),
• sądowego stosowania prawa
• oraz oceny orzeczeń przez nich wydanych.

Krytycy być może stwierdzą, że taki test nie ma skutków natychmiastowych. Warto dostrzec jednak systemowe i długofalowe skutki oraz specyfikę prawa konstytucyjnego, które tworzy się również w działaniu organów konstytucyjnych.

Deklaratoryjne akty mają swoje znaczenie w systemie prawnym. Ujawniają też, jak Sejm rozumie i stosuje Konstytucję oraz w jaki sposób wykonuje swoje kompetencje.

Nie każdy akt musi być konstytutywny (tj. wywołujący od razu zmianę w systemie prawa). W prawie konstytucyjnym podejmowanych jest przecież wiele aktów deklaratoryjnych, które pod warunkiem ich utrwalenia i akceptacji w systemie, tworzą reguły postępowania i wyznaczają nowe standardy konstytucyjne.

Wreszcie krytycy mogą sformułować bardziej podstawowy kontrargument: że Sejm nigdy, nawet wykonując wyroki TK lub sądów międzynarodowych, nie może oceniać urzędujących sędziów TK. Ocena taka wywoływałaby bowiem polityczny nacisk i mogłaby zostać uznana za przejaw faktycznego naruszenia niezależności TK.

Czas ocenić Julię Przyłębską

Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego oraz konstytucjonaliści wskazywali, że Julia Przyłębska została wybrana z naruszeniem prawa na stanowisko Prezesa TK.

Co więcej, wskazywali również, że Julia Przyłębska naruszyła wielokrotnie ustawę o TK.

Ostatnio zaś nawet część członków TK uznała, że Julia Przyłębska bezprawnie pełni funkcję Prezesa (pomimo upływu kadencji).

W raporcie dla Archiwum Osiatyńskiego przedstawiono szczegółowe uzasadnienie i sposoby rozwiązania tej sytuacji. Być może warto odświeżyć te pomysły i zapytać karnistki oraz karnistów o ich ocenę sytuacji.