Komisja Wenecka nie zostawia suchej nitki na sądowej ustawie Nawrockiego

Komisja Wenecka, ekspercki organ Rady Europy, ostro skrytykowała projekt „ustawy kagańcowej 2.0” ogłoszony w lutym przez prezydenta Karola Nawrockiego. Według prezydenta ma być odpowiedzią na kryzys ustrojowy w sądach, m.in. zakazuje sędziom kwestionowanie zmian w sądownictwie wprowadzonych za rządów PiS, w tym zakazuje oceny niezawisłości neosędziów. Zakłada, że sędziowie mogą iść do więzienia nawet na dziesięć lat za wydawane orzeczenia.

O opinię do Komisji Weneckiej wystąpił marszałek Sejmu Włodzimierz Czarzasty.

Komisja Wenecka 16 czerwca opublikowała swoją opinię o prezydenckim projekcie „ustawy o przywróceniu prawa do sądu oraz rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”.

Opinia jest niezwykle krytyczna. Według Komisji Weneckiej proponowane przepisy są niezgodne z polskim porządkiem konstytucyjnym oraz z europejskimi standardami prawnymi i zobowiązaniami międzynarodowymi Polski. Dlatego Komisja Wenecka stanowczo zaleca nieuchwalanie tych przepisów.

Opinię opracowali:

• Richard Barret (Irlandia) – członek Komisji Weneckiej, adwokat, urzędnik państwowy
• Martin Kuijer (Holandia) – członek Komisji Weneckiej, sędzia Sądu Najwyższego Holandii, profesor prawa
• Angelika Nussberger (Niemcy) – członkini Komisji Weneckiej, była sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, profesor prawa konstytucyjnego
• Kaarlo Tuori (Finlandia) – honorowy przewodniczący Komisji Weneckiej, profesor prawa, emerytowany profesor Uniwersytetu w Helsinkach i członek Fińskiej Akademii Nauk
• Gerhard Reissner (Austria) – ekspert w Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości i Praw Człowieka Rady Europy, przez wiele lat był wiceprezesem Austriackiego Stowarzyszenia Sędziów oraz przewodniczącym Europejskiej Rady Konsultacyjnej Sędziów (CCJE).

Komisja Wenecka wyraża zaniepokojenie, że trwający w Polsce konflikt między spolaryzowanymi siłami politycznymi prowadzi do sytuacji, w której

Podkreśla, że jest to tak poważne zagrożenie dla praworządności, iż konieczne jest znalezienie sposobu wyjścia z obecnego impasu. Jednocześnie Komisja jednoznacznie stwierdza, że projekt prezydencki nie stanowi rozwiązania tego problemu. Przeciwnie – Polska potrzebuje konstruktywnego dialogu i współpracy między najważniejszymi instytucjami państwa.

Przyjrzyjmy się bliżej, czego sędziom sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego chce zakazać prezydent Nawrocki i jak to ocenia Komisja Wenecka.

To zakaz kontroli sądowej władzy wykonawczej

Artykuł 5 projektu ustawy Karola Nawrockiego zakazuje sędziom i asesorom:

• kwestionowania przepisów regulujących ustrój sądów i Trybunałów,
• kwestionowanie procedury powołania sędziego lub mianowania asesora sądowego,
• kwestionowanie istnienia konstytucyjnych organów państwa, podważania ich kompetencji i umocowania,
• kwestionowania, podważania istnienia lub skuteczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego,
• oceny skuteczności, pomijania lub kwestionowania uchwał Krajowej Rady Sądownictwa.

Komisja Wenecka ocenia, że takie przepisy ograniczałyby kompetencje sędziów do rozpoznawania określonych kwestii prawnych, nawet jeśli kwestie te są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmując takie przepisy, ustawodawca chciałby z góry wyłączyć możliwość badania przez sądy niektórych zagadnień.

Po drugie, takie ograniczenie prowadziłoby do sytuacji, w której niektóre

Komisja Wenecka podkreśla, że jest to problematyczne z punktu widzenia zasady państwa prawa, ponieważ jednym z jej podstawowych elementów jest możliwość poddania działań władz publicznych niezależnej kontroli sądowej.

Po trzecie, autorzy wskazują, że ograniczenia te naruszają prawo jednostki do rzetelnego procesu sądowego i nie są zgodne z art. 45 Konstytucji RP oraz z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który gwarantuje prawo do sądu. W szczególności wątpliwe jest, czy tak daleko idące ograniczenia służą uzasadnionemu celowi i czy są proporcjonalne.

W konsekwencji przepisy te mogą być niezgodne także z prawem do skutecznego środka prawnego, ponieważ zawężają zakres kontroli sądowej i osłabiają zdolność sądów do pełnienia jednej z ich podstawowych funkcji: kontrolowania, czy władza ustawodawcza i wykonawcza nie przekraczają swoich kompetencji.

Komisja Wenecka podkreśla też, że proponowane przepisy rodzą również systemowe wątpliwości konstytucyjne, ponieważ

Ubezwłasnowolnienie Trybunału Konstytucyjnego

Komisja Wenecka zwraca też uwagę, że proponowane przez Prezydenta przepisy obejmują również sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Oznaczałoby to, że Trybunał nie mógłby badać konstytucyjności ustaw regulujących ustrój sądów i trybunałów, procedury powoływania sędziów czy też istnienie i kompetencje organów konstytucyjnych. Innymi słowy, przepisy te wyłączałyby spod kontroli sądowej kwestie kluczowe dla funkcjonowania państwa prawa i samego porządku konstytucyjnego.

Dalej Komisja Wenecka przypomina, że Polska jest związana zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego i europejskiego, w szczególności z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a także prawa Unii Europejskiej. A także, że sama Konstytucja RP stanowi, iż Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, oraz że ratyfikowane umowy międzynarodowe mają pierwszeństwo przed ustawami, jeżeli nie da się pogodzić ich postanowień z prawem krajowym.

Komisja Wenecka ocenia, że

Ponieważ zakazywałyby sądom badania m.in. konstytucyjności ustaw dotyczących ustroju sądów i procedur powoływania sędziów, a także zgodności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z prawem Unii Europejskiej.

Prezydencki projekt ustawy wychodzi bowiem z założenia, że Trybunał Konstytucyjny ma ostateczne słowo nie tylko w kwestii zgodności ustaw z Konstytucją, lecz także w zakresie ich zgodności z prawem UE.

Komisja Wenecka przypomina jednak, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE prawo do niezależnego i bezstronnego sądu stanowi jedną z podstawowych zasad prawa unijnego. W konsekwencji projektowane przepisy otwarcie podważają zasadę pierwszeństwa prawa UE oraz rolę TSUE, któremu art. 19 ust. 1 TUE powierza zapewnienie poszanowania prawa Unii przy wykładni i stosowaniu traktatów.

W praktyce polski sędzia zostałby postawiony przed niemożliwym wyborem: albo zastosować ustawę krajową i podporządkować się stanowisku Trybunału Konstytucyjnego nawet wtedy, gdy pozostaje ono w sprzeczności z prawem UE i orzecznictwem TSUE, albo zastosować zasadę pierwszeństwa prawa UE i orzecznictwo TSUE, narażając się na odpowiedzialność dyscyplinarną, a nawet karną.

Zakaz oceniania niezawisłości sędziów

Artykuł 6 proponowanej przez Karola Nawrockiego ustawy zakazuje sędziom:

• kwestionowania umocowania sądów, Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu i innych konstytucyjnych organów publicznych, w tym organów kontroli i ochrony prawa,
• ustalania lub oceny przez sąd, lub inny organ władzy publicznej zgodności z prawem powołania sędziego, lub mianowania asesora sądowego, lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości,
• uchylenia, uznania za nieistniejące, pominięcia przez sąd lub inny organ władzy publicznej orzeczenia wydanego z udziałem sędziego lub asesora sądowego ze względu na ustalenie okoliczności, lub ocenę dotyczącą powołania sędziego lub mianowania asesora sądowego.

Prezydencki projekt chce zakazać sędziom oceniania uchwał neo-Krajowej Rady Sądownictwa wydanych od 2018 roku, na podstawie których prezydent Duda i Nawrocki powołał tak zwanych neosędziów, a także oceniania legalności powołań sędziowskich i niezawisłości innych sędziów.

Poza tym zakłada koniec takiej scentralizowanej oceny dokonywanej od 2022 roku przez Sąd Najwyższy.

Komisja Wenecka przypomniała, że Polska jest zobowiązana wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciw Polsce do podjęcia działań legislacyjnych, aby zapewnić każdemu prawo do rozpoznania sprawy przez „niezależny i bezstronny sąd ustanowiony ustawą”. A wprowadzenie proponowanych przez prezydenta Nawrockiego przepisów prowadzi do utrwalenia systemowych problemów z niezależnością sądów.

Komisja Wenecka zauważa również, że projekt Karola Nawrockiego stanowi wyraz sprzeciwu wobec zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i zmierza do pozbawienia skuteczności szeregu kluczowych wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE.

Komisja Wenecka odniosła się do wyroku TSUE w sprawie „ustawy kagańcowej” z 2020 roku, która zakazywała sędziom oceny powołań i niezawisłości innych sędziów.

Komisja Wenecka przypomina, że polskie sądy mają obowiązek wynikający zarówno z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak i z prawa Unii Europejskiej zapewnić, aby sprawy były rozpoznawane wyłącznie przez sądy spełniające wymogi niezależności i bezstronności. Dlatego nie można całkowicie pozbawiać sądów kompetencji do oceny, czy sąd rozpoznający sprawę spełnia wymogi niezależności, bezstronności oraz ustanowienia ustawą.

Zdaniem Komisji Weneckiej samo powołania neosędziego nie przesądza o braku niezawisłości

Komisja Wenecka podkreśla jednocześnie, że sam fakt powołania sędziego z udziałem wadliwie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa nie oznacza automatycznie, iż taki sędzia nie spełnia standardu niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą. Ocena ta wymaga uwzględnienia wszystkich okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem Komisji Weneckiej nie oznacza to jednak, że sądy mogą zostać pozbawione prawa, a wręcz obowiązku, badania niezależności i bezstronności sędziego lub składu orzekającego.

Komisja Wenecka sprzeciwia się więc prezydenckiemu projektowi, który ograniczałby możliwość przeprowadzania takiej kontroli.

Jednocześnie uważa, że ustawodawca powinien wyraźnie wskazać, iż sam udział wadliwej KRS w procedurze nominacyjnej nie może stanowić jedynej i wystarczającej podstawy do podważania niezależności sędziego lub ważności wydanego przez niego orzeczenia.

Dlatego Komisja rekomenduje utrzymanie obowiązujących przepisów przewidujących taką zasadę oraz jej konsekwentne stosowanie w całym polskim systemie sądownictwa.

Uchylanie się od wykonywania poleceń

Artykuł 8 projektu ustawy Karola Nawrockiego zakazuje sędziom i asesorom sądowym:

by powołując się na zasadę niezawisłości, uchylali się od wykonania poleceń w zakresie czynności administracyjnych, jeżeli z mocy przepisów ustawy należą do obowiązków sędziowskich, a także poleceń dotyczących sprawności postępowania. Sędzia i asesor sądowy mogą jednak domagać się wydania polecenia na piśmie.

Komisja Wenecka uważa, że zakres obowiązywania tego przepisu nie jest jednoznaczny.

Gdyby przepis zakazywał sędziom wyłączenia się od orzekania z powodu wątpliwości co do niezależności i bezstronności składu, do którego zostali przydzieleni, naruszałoby to podstawowy obowiązek sędziego, aby wyłączyć się od rozpoznania sprawy, jeżeli uzna, że nie jest w stanie orzekać niezależnie i bezstronnie.

Nieuznawanie orzeczeń ze względu na brak niezawisłości sędziego

Artykuł 6.3 projektu ustawy Karola Nawrockiego zakazuje sędziom uchylenia, uznania za nieistniejące, pominięcia przez sąd lub inny organ władzy publicznej orzeczenia wydanego z udziałem sędziego, lub asesora sądowego ze względu na ustalenie okoliczności, lub ocenę dotyczącą powołania sędziego, lub mianowania asesora sądowego.

Komisja Wenecka podkreśla, że

Jeżeli więc sąd, po zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy, dojdzie do wniosku, że doszło do naruszenia standardu niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, nie można go pozbawiać możliwości uchylenia wadliwego orzeczenia.

W przeciwnym razie prawo strony do rzetelnego procesu byłoby iluzoryczne, a istota prawa do sądu gwarantowanego przez art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zostałaby naruszona.

Jednocześnie Komisja Wenecka zauważa, że w przypadku nadzwyczajnych środków zaskarżenia wobec prawomocnych orzeczeń należy uwzględnić również zasadę pewności prawa. Nie oznacza to jednak, że wadliwe orzeczenia powinny być zawsze utrzymywane w mocy. Konieczne jest znalezienie równowagi między stabilnością prawomocnych rozstrzygnięć a prawem jednostki do sprawiedliwego procesu.

Dlatego Komisja Wenecka rekomenduje rozwiązanie pośrednie: możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia powinna być ograniczona czasowo, a strona powinna wykazać nie tylko wadliwość powołania sędziego, lecz także to, że miała ona rzeczywisty wpływ na wynik sprawy oraz że zarzut ten został podniesiony już w pierwotnym postępowaniu.

Nieważność orzeczeń kwestionujących powołania sędziowskie

Artykuł 7 projektu ustawy Karola Nawrockiego mówi, że nieważne z mocy prawa i pozbawione skutków prawnych są orzeczenia, akty i czynności sędziego lub sądu, w tym o wyłączeniu sędziego albo asesora sądowego, których podstawę stanowi kwestionowanie lub ocena statusu osoby powołanej na urząd sędziego albo mianowanej na stanowisko asesora sądowego.

Komisja Wenecka krytycznie ocenia ten przepis. Przypomina, że jedną z podstawowych zasad państwa prawa jest zakaz ingerencji władzy ustawodawczej i wykonawczej w prawomocne orzeczenia sądów. Do najpoważniejszych zagrożeń dla niezależności sądownictwa należy bowiem sytuacja, w której ustawodawca samodzielnie unieważnia orzeczenia wydane przez sądy.

Ponadto, jeżeli chodzi o prawomocne rozstrzygnięcia, zdaniem Komisji Weneckiej takie automatyczne stwierdzenie nieważności naruszałoby zasadę pewności prawa oraz zasadę res iudicata, zgodnie z którą prawomocne orzeczenia powinny pozostawać stabilne i wiążące.

Komisja Wenecka zwraca również uwagę, że projekt nie wskazuje, kto i w jakiej procedurze miałby stwierdzać taką nieważność, co prowadziłoby do dodatkowej niepewności prawnej dla obywateli. W ocenie Komisji Weneckiej proponowane przez prezydenta rozwiązanie narusza zatem fundamentalne zasady podziału władz, niezależności sądownictwa oraz pewności prawa.

Zakaz zrzeszania się w stowarzyszeniach sędziowskich

Artykuł 11 projektu ustawy zakazuje sędziom i asesorom:

• należenie do partii politycznej lub związku zawodowego,
• a także zrzeszania się, w tym w stowarzyszeniu o charakterze zawodowym i politycznym, w którego statucie znajduje się obowiązek podporządkowania się jego członków uchwałom organów lub władz tego zrzeszenia.

Komisja Wenecka krytycznie ocenia projektowane ograniczenia wolności zrzeszania się sędziów. O ile zakaz przynależności do partii politycznych i związków zawodowych wynika bezpośrednio z Konstytucji RP, o tyle proponowany zakaz członkostwa w określonych stowarzyszeniach budzi poważne zastrzeżenia Komisji Weneckiej.

Komisja przypomina, że sędziowie korzystają z wolności zrzeszania się gwarantowanej przez art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a możliwość tworzenia i przynależności do stowarzyszeń zawodowych służy nie tylko ochronie ich indywidualnych praw, ale również wzmacnia niezależność całego sądownictwa. W związku z tym ustawowe ograniczenia tej wolności muszą być interpretowane ściśle i spełniać wymóg konieczności w państwie demokratycznym.

Szczególne zaniepokojenie Komisji Weneckiej budzi fakt, że projektowany przepis może w praktyce być wymierzony w konkretne stowarzyszenie sędziowskie (czyli Iustitię). Zdaniem Komisji Weneckiej tego rodzaju regulacja stanowiłaby nie tylko niedopuszczalną ingerencję ustawodawcy w funkcjonowanie władzy sądowniczej i naruszenie zasady podziału władz, lecz także przykład ustawodawstwa ad hominem (prawo tworzone z myślą o uderzeniu w konkretną osobę lub grupę), wielokrotnie krytykowanego przez Komisję Wenecką.

Komisja podkreśla, że całkowity zakaz przynależności do określonego stowarzyszenia nie może zostać uznany za środek konieczny i proporcjonalny. Takie rozwiązanie nie tylko narusza art. 11 Konwencji, ale może również wywołać efekt mrożący, zniechęcając sędziów do angażowania się w działalność innych organizacji zawodowych i obywatelskich.

Zakaz prowadzenia działalności publicznej przez sędziów

Artykuł 11 projektu ustawy Karola Nawrockiego zakazuje też sędziom i asesorom prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz niezawisłości asesorów sądowych. Sędziom groziłaby za to odpowiedzialność dyscyplinarna.

Komisja Wenecka przypomina, że choć ze względu na szczególną rolę sędziów ich wolność wypowiedzi może podlegać pewnym ograniczeniom, to ograniczenia te muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i przewidywalny. Tymczasem analizowany przepis jest – zdaniem Komisji – zbyt ogólny i niejednoznaczny, co stwarza ryzyko jego arbitralnej lub wręcz represyjnej interpretacji.

Komisja podkreśla, że sędziowie oraz ich stowarzyszenia powinni mieć wyraźnie zagwarantowane prawo do uczestniczenia w debacie publicznej na temat funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Obejmuje to także możliwość krytykowania projektów ustaw oraz polityki rządu dotyczącej sądownictwa. Zabieranie głosu w takich sprawach nie jest działalnością polityczną, lecz elementem ochrony niezależności sądów i praworządności.

Nakaz ujawniania członkostwa w stowarzyszeniach

Projekt Karola Nawrockiego nakłada na sędziów szeroki obowiązek ujawniania informacji o członkostwie w stowarzyszeniach, fundacjach, czy dawnym członkostwie w partiach politycznych, podobnie do ustawy kagańcowej z 2020 roku. Sędziowie musieliby ujawniać te informacje na żądanie stron spraw, które rozpatrują.

Komisja Wenecka podkreśla, że zgodnie z Europejską Konwencją Praw Człowieka domniemuje się niezależność i bezstronność sędziów i zakłada, że w razie potrzeby sami ujawnią informacje istotne dla oceny ewentualnego konfliktu interesów czy innych okoliczności.

Tymczasem projektowane przepisy odwracają to domniemanie i wychodzą z założenia, że sędziowie mogą „mieć coś do ukrycia”, przyznając stronom postępowania możliwość żądania od nich informacji o członkostwie w stowarzyszeniach bez konieczności jakiegokolwiek uzasadnienia.

Zdaniem Komisji Weneckiej stanowi to ingerencję w prawo sędziów do prywatności i stowarzyszania się chronione przez art. 8 i 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, czyli odpowiednio prawo do prywatności oraz wolność zrzeszania się. Choć ingerencja w te prawa może być dopuszczalna w celu ochrony prawa stron do rzetelnego procesu, to projektowane rozwiązanie nie spełnia wymogu proporcjonalności.

Po pierwsze, uprawnienie stron jest zbyt szerokie, ponieważ nie muszą one nawet uprawdopodobnić, że żądane informacje mają znaczenie dla oceny niezależności lub bezstronności sędziego. Po drugie, zakres informacji, których można żądać, jest bardzo szeroki i obejmuje wszelkie formy członkostwa w stowarzyszeniach, także takie, które dotyczą wyłącznie życia prywatnego sędziego i nie mają żadnego związku z prowadzonym postępowaniem.

Zdaniem Komisji Weneckiej, podobnie jak w przypadku tzw. ustawy kagańcowej, projektowane przepisy mogłyby prowadzić do naruszenia prawa sędziów do poszanowania życia prywatnego oraz ochrony danych osobowych, gwarantowanych przez art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a także art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Komisja krytycznie ocenia również przepis przewidujący obowiązek wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego, który nie złoży wymaganego oświadczenia. W jej ocenie taka sankcja jest nieproporcjonalna.

Umyślna odmowa wykonywania wymiaru sprawiedliwości

Artykuł 10 prezydenckiego projektu mówi, że umyślna odmowa wykonywania wymiaru sprawiedliwości jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziowskiego. Rozumie przez to:

• odmowę udziału sędziego w składzie sądu z sędziami albo asesorami sądowymi ze względu na ustalenie nieistnienia, albo ocenę ich statusu;
• uchylenie, uznanie za nieistniejące, pominięcie orzeczenia lub zarządzenia wydanego z udziałem sędziego albo asesora sądowego ze względu na ustalenie okoliczności, lub ocenę dotyczącą ich powołania albo mianowania;
• wyłączenie innego sędziego lub asesora sądowego ze względu na ustalenie okoliczności lub ocenę dotyczącą ich powołania albo mianowania lub na ocenę ich niezawisłości czy bezstronności wynikającą z faktu ich powołania albo mianowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, przedstawiony w okresie od dnia 5 marca 2018 r. do dnia 13 maja 2026.

Komisja Wenecka wskazuje, że analizowany przepis jest problematyczny z kilku powodów. Po pierwsze, automatyczne, następujące z mocy prawa pozbawienie sędziego urzędu stanowiłoby oczywiste naruszenie konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów. Zgodnie z art. 180 ust. 2 Konstytucji RP sędzia może zostać złożony z urzędu wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu.

Po drugie, takie rozwiązanie oznaczałoby bezpośrednią ingerencję ustawodawcy w kompetencje władzy sądowniczej i naruszałoby zasadę podziału władz. Ponieważ rzeczywistym skutkiem przepisu byłoby usunięcie sędziego z urzędu, regulację tę można traktować jako ukrytą sankcję dyscyplinarną. Tymczasem, jak przypomina Komisja, odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów musi podlegać gwarancjom rzetelnej procedury, których projekt całkowicie nie przewiduje.

Po trzecie, projekt nie wskazuje, który organ miałby stwierdzać, że doszło do zachowania skutkującego utratą urzędu. W rezultacie sędzia zostałby pozbawiony możliwości zakwestionowania takiej decyzji w odpowiednim postępowaniu, a sama niepewność co do tego, czy określone zachowanie prowadzi do utraty stanowiska, mogłaby wywoływać efekt mrożący i osłabiać niezależność sądownictwa.

Wreszcie Komisja przypomina, że usunięcie sędziego z urzędu powinno być stosowane wyłącznie w wyjątkowo poważnych przypadkach i jako środek ostateczny. Tym bardziej niedopuszczalne jest wprowadzanie mechanizmu automatycznego pozbawienia urzędu bez odpowiedniej procedury i gwarancji procesowych.

Zaostrzona odpowiedzialność dyscyplinarna za treść orzeczeń

Projekt Karola Nawrockiego przewiduje też radykalne zaostrzenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, de facto za podważanie systemu sądownictwa zbudowanego za rządów PiS, w tym za niewykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, podważanie uchwał neo-KRS, czy stwierdzanie, że inni sędziowie nie są niezależni. Sędziowie mieliby odpowiadać dyscyplinarnie za treść swoich orzeczeń.

Komisja Wenecka przypomina, że nie o to chodzi w idei systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów. Komisja Wenecka przypomina, że postępowania dyscyplinarne wobec sędziów powinny dotyczyć wyłącznie poważnych i niewybaczalnych naruszeń obowiązków zawodowych. Nigdy natomiast nie powinny być wykorzystywane do karania sędziów za odmienne interpretacje prawa ani za błędy popełnione przy orzekaniu.

Komisja Wenecka podkreśla, że przewinienia dyscyplinarne związane z treścią orzeczeń są z samej swojej istoty nie do pogodzenia z zasadą niezależności sądownictwa. Ewentualne błędy popełnione przez sędziego przy stosowaniu lub wykładni prawa powinny być korygowane w drodze środków odwoławczych, a nie poprzez postępowania dyscyplinarne

Komisja Wenecka krytycznie ocenia również projektowane terminy przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, wynoszące osiem lub dziesięć lat. Zwraca uwagę, że są one znacznie dłuższe niż terminy przewidziane w innych reżimach odpowiedzialności dyscyplinarnej obowiązujących w Polsce, co może prowadzić do niepewności prawnej, zwłaszcza w sytuacjach nakładania się różnych rodzajów odpowiedzialności.

Odpowiedzialność finansowa sędziów za treść orzeczeń

Artykuł 12 projektu ustawy Karola Nawrockiego przewiduje, że sędziowie i asesorowie odpowiadają za szkodę za wydawane orzeczenia kwestionujące status lub niezależność innych sędziów lub dokonują wykładni przepisów dotyczących właściwości izb Sądu Najwyższego albo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Osoba dochodząca odszkodowania mogłaby żądać jego zapłaty bezpośrednio od sędziego.

Zdaniem Komisji takie rozwiązanie jest sprzeczne z europejskimi standardami. Co do zasady sędzia nie powinien ponosić osobistej odpowiedzialności za wykonywanie funkcji orzeczniczych, chyba że działał umyślnie i w złej wierze. Tymczasem projekt nie wymaga wykazania ani winy umyślnej, ani rażącego niedbalstwa, lecz wprowadza szeroką odpowiedzialność za samą treść wydanego orzeczenia.

Komisja zwraca uwagę, że przepisy proponowane przez Karola Nawrockiego wydają się mieć przede wszystkim efekt odstraszający (chilling effect). Szczególnie niebezpieczne jest to, że odpowiedzialność cywilna miałaby grozić sędziom właśnie za stosowanie standardów wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczących niezależności i bezstronności sądów. Innymi słowy, sędziowie mogliby zostać ukarani finansowo za wykonywanie obowiązków wynikających z prawa europejskiego.

Komisja podkreśla również, że spory dotyczące właściwości sądów czy wykładni przepisów z natury rzeczy należą do sfery orzekania i mogą być rozstrzygane różnie przez różne składy. Trudno więc uznać, że wydanie orzeczenia o określonej treści samo w sobie stanowi umyślne nadużycie lub rażące zaniedbanie uzasadniające odpowiedzialność osobistą sędziego.

Odpowiedzialność karna za kwestionowanie kompetencji Prezydenta, TK, KRS, Trybunału Stanu

Prezydencki projekt przewiduje też surową odpowiedzialność karną za treść orzeczeń wydawanych przez sędziów.

Artykuł 15 projektu przewiduje odpowiedzialność karną funkcjonariuszy publicznych za „uporczywe kwestionowanie” kompetencji Prezydenta RP, Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa i Trybunału Stanu oraz wydawanych przez te organy aktów i orzeczeń. Grozi za to kara od 6 miesięcy do 5 lat pozbawienia wolności, a jeśli działanie miało służyć osiągnięciu korzyści osobistej lub majątkowej – od roku do 10 lat.

Komisja Wenecka podkreśla, że odpowiedzialność karna sędziów za treść wydawanych orzeczeń może być przewidziana jedynie w absolutnie wyjątkowych sytuacjach i nie może obejmować różnic w wykładni prawa ani stosowania prawa europejskiego.

Tymczasem projektowane przez Karola Nawrockiego przepisy mogłyby prowadzić do karania sędziów za wykonywanie obowiązków wynikających z orzecznictwa TSUE, w szczególności za badanie niezależności i bezstronności sądów oraz legalności powołania sędziów.

Zdaniem Komisji stanowi to poważne zagrożenie dla niezależności sądownictwa, jest sprzeczne z zasadą pierwszeństwa prawa UE i może naruszać zasadę nullum crimen sine lege, ponieważ używa nieprecyzyjnych pojęć, takich jak „uporczywe kwestionowanie”, pozostawiających zbyt szerokie pole do arbitralnej interpretacji.

Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów w stanie spoczynku

Artykuł 4 prezydenckiego projektu mówi, że sędzia w stanie spoczynku jest obowiązany dochować godności sędziego, a za jej uchybienie odpowiada dyscyplinarnie.

Komisja Wenecka podkreśla, sędziowie w stanie spoczynku nadal mają pewne obowiązki etyczne, ale nie mogą podlegać takim samym ograniczeniom wolności słowa i aktywności publicznej jak czynni sędziowie. Ponadto pojęcie „godności urzędu” jest zbyt nieprecyzyjne, by stanowić podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej, a sama regulacja może wywoływać efekt mrożący i zniechęcać byłych sędziów do udziału w debacie publicznej.

Prezydent ma ogłaszać konkursy na stanowiska sędziowskie

Prezydencki projekt rozszerza też uprawnienia prezydenta wobec sędziów. Przekazuje prezydentowi RP kompetencji do ogłaszania wolnych stanowisk sędziowskich.

Zdaniem Komisji Weneckiej decyzja o uruchomieniu procedury obsadzenia wakatu nie powinna zależeć od uznania organu politycznego, ponieważ stwarza to ryzyko upolitycznienia procesu nominacyjnego i może negatywnie wpływać na sprawność oraz niezależność sądownictwa.

Zamiast tego Komisja Wenecka zaleca wprowadzenie ustawowego obowiązku ogłaszania konkursów na wolne stanowiska sędziowskie w określonym terminie po powstaniu wakatu lub przewidywanym przejściu sędziego w stan spoczynku.

Co z tego wynika

Opinia Komisji Weneckiej wobec radykalnego projektu prezydenta Karola Nawrockiego nie jest zaskoczeniem, biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo TSUE i ETPCz dotyczące tzw. ustawy kagańcowej oraz utrwalone europejskie standardy odnoszące się do niezależności sądownictwa i praw sędziów, takich jak prawo do prywatności, wolność zrzeszania się czy wolność wypowiedzi.

Projekt pokazuje, że prezydent Nawrocki i jego otoczenie nie tylko chcą bronić instytucjonalnego „dorobku” rządów PiS w obszarze wymiaru sprawiedliwości, ale również dążą do utrudnienia, a w niektórych obszarach wręcz uniemożliwienia jego kwestionowania.

Co więcej, wiele proponowanych rozwiązań prowadziłoby do dalszego ograniczania niezależności sędziów poprzez rozszerzenie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej, ograniczenie ich wolności oraz wywołanie efektu mrożącego wobec tych, którzy stosują standardy wynikające z prawa europejskiego.

Choć w obecnej kadencji Sejmu projekt prezydencki nie ma szans na uchwalenie, to stanowi ważny sygnał polityczny. Pokazuje, jakie rozwiązania są już przygotowane i mogłyby zostać szybko wdrożone, gdyby rząd tworzyło środowisko polityczne bliskie Karolowi Nawrockiemu.

Nie jest to zresztą nowy kierunek. Podczas kongresu PiS w 2025 roku politycy tej partii otwarcie zapowiadali daleko idące rozliczenia z sędziami krytycznymi wobec reform wymiaru sprawiedliwości. Projekt Nawrockiego wpisuje się w tę logikę i tworzy instrumenty prawne, które mogłyby zostać wykorzystane do realizacji takich zapowiedzi.