Odrodzenie Trybunału Konstytucyjnego – tylko zgodnie z prawem i dla obywateli

Każda reforma, która zostanie podjęta, nie może być podyktowana pragnieniem zemsty, musi się wystrzegać prawnej przemocy i doprowadzić do przeprojektowania Trybunału Konstytucyjnego, aby skutecznie służył obywatelom i obywatelkom – pisze prawnik Krzysztof Izdebski, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego i Open Spending EU Coalition.

Wyjaśnia, za co Trybunał Konstytucyjny krytykowano przed rządami PiS i jak należy tę instytucję odrodzić, żeby przywrócić niezależność instytucji zniszczonej po 2015 roku, a zarazem uniknąć wcześniejszych błędów.

Omawia propozycję zmian w Trybunale Konstytucyjnym, którą przedstawili eksperci prawni Fundacji im. Stefana Batorego.

Zgodzili się, że należy stworzyć zupełnie nowy projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, aby rozwiązać kwestie związane z nadmiernym formalizmem, zbyt dużą rolą odgrywaną przez Prezesa Trybunału, czy brakiem odpowiedniej przejrzystości jego funkcjonowania.

W debacie o przywracaniu praworządności w OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego ostatnio opublikowaliśmy wywiady z sędzią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prof. Markiem Safjanem, prezesem Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” sędzią Krystianem Markiewiczem, adwokatem Michałem Wawrykiewiczem z inicjatywy Wolne Sądy, a także z sędzią Waldemarem Żurkiem

Głos zabrała również Magdalena Krzyżanowska-Mierzewska, była prawniczka z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ekspertka Fundacji Batorego oraz dr Marcin Szwed z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, zwolennik weryfikacji nominacji neo-sędziów i społecznych konsultacji proponowanych zmian w wymiarze sprawiedliwości.

Debatę tę prowadzimy od wielu lat. W 2022 roku konstytucjonalista prof. Wojciech Sadurski na naszych łamach przedstawił swoją wizję naprawy Trybunału Konstytucyjnego.

Izdebski: Trybunał Konstytucyjny potrzebuje odnowy, a nie wskrzeszania trupa

W mroźną noc 25 listopada 2015 roku aktywiści i prawniczki spontanicznie zebrali się przed Sejmem, żeby zaprotestować przeciwko odbywającemu się tam spektaklowi demontażu niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Byłem wśród nich. Podobnie jak inni zgromadzeni, byłem mocno przekonany, że to fundamentalny moment dla praworządności w Polsce. Później będzie już tylko gorzej.

Osiem lat rządów Zjednoczonej Prawicy udowodniło, że niestety nasze obawy okazały się słuszne. Polityczne przejęcie Trybunału Konstytucyjnego sprawiło, że nie pełni funkcji, jaką z założenia miał pełnić w systemie równowagi władz. Sędziowie, choć wybrani przez większość rządzącą Zjednoczonej Prawicy, są ze sobą skonfliktowani, a niektórzy z nich odmawiają orzekania.

Liczba postępowań przed Trybunałem dramatycznie spadła, a jego autorytet został zniszczony. Nie wystarczy teraz tej instytucji otrząsnąć, wyprostować i przywrócić do stanu z 2015 roku. Zwycięzcy ostatnich wyborów parlamentarnych muszą odbudować instytucję, która będzie zarówno zdolna do efektywnego kontrolowania władz, ale też godna zaufania i wiarygodna dla obywateli dochodzących sprawiedliwości przed Trybunałem.

Trybunał nie-konstytucyjny

Obecny Trybunał Konstytucyjny cieszy się, delikatnie mówiąc, niskim zaufaniem społecznym. Pozytywnie ocenia go nieco ponad 20 proc. obywateli, a negatywnie ponad 40 proc. Najgorszą ocenę od początku tego tysiąclecia otrzymał w 2021 roku, kiedy 60 proc. ankietowanych oceniło go źle. W porównaniu z sondażem z 2016 roku, zaufanie do Trybunału Konstytucyjnego spadło aż o 13 punktów procentowych, a brak zaufania wzrósł o 14 punktów procentowych.

Olbrzymi spadek zaufania obywateli i obywatelek jest miarą upadku tej instytucji. Prawdopodobnie wynika z tego, że Trybunał jest postrzegany jako działający w interesie do niedawno rządzącej większości parlamentarnej.

Wielkie społeczne oburzenie i masowe uliczne protesty wywołała decyzja Trybunału o ograniczeniu prawa do legalnej aborcji. Sugerowano, że Trybunał dokonał tej niepopularnej zmiany pod dyktando rządu, by ten zrzucił z siebie odpowiedzialność i krytykę za zaostrzenie i tak już bardzo restrykcyjnego prawa aborcyjnego. Trybunał wspierał również narrację rządu dotyczącą prymatu prawa polskiego nad prawem unijnym i posunął się nawet do stwierdzenia, że artykuł 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka był niezgodny z polską Konstytucją w zakresie, w jakim pozwalał kwestionować status prawny sędziów wybranych przez niewłaściwie powołaną Krajową Radę Sądownictwa.

Więcej wyroków TK wydał nawet podczas pandemii Covid-19: 24 w 2020 roku i 19 w roku 2021.

Stan przed rządami PiS

Trzeba otwarcie napisać, że pozytywne oceny Trybunału Konstytucyjnego na poziomie około 40-50 proc. wyrażane przed 2016 roku trudno uznać za sukces. Choć nie możemy porównywać problemów, z jakimi borykał się Trybunał przed 2015 rokiem z tymi z 2023 roku, nieuczciwe byłoby przedstawianie go jako instytucji o powszechnie nieskalanej opinii.

Trybunał przed 2015 rokiem był krytykowany za nadmierny formalizm. Nie był efektywną drogą domagania się przestrzegania konstytucyjnie chronionych praw i wolności przez osoby składające skargi konstytucyjne.

Wnosząc skargę konstytucyjną, można było zakwestionować jedynie przepis, na podstawie którego sąd lub inny organ władzy publicznej orzekł o wolnościach, prawach lub obowiązkach. Ograniczenie to prowadziło do faktycznej niemożności zaskarżenia normy będącej źródłem niekonstytucyjności tylko dlatego, że nie została ona powołana w sentencji orzeczenia organu władzy publicznej lub sądu. W efekcie obywatel, czując się pokrzywdzony przez państwo, w dobrej wierze kierował skargę do Trybunału, który często już na tzw. etapie przedsądowym odmawia nadania sprawie dalszego biegu.

Kolejny problem dotyczył ograniczenia zakresu spraw, które do Trybunału mogły kierować organizacje pracodawców lub związki zawodowe. Restrykcyjna interpretacja przepisów Konstytucji oznaczała, że wszystko, co nie dotyczyło bezpośrednio relacji pracownik-pracodawca, było odrzucane na etapie przedsądowym. Oznaczało to, że sytuacje, w których np. prawa członków organizacji pracodawców były naruszane ze względu na nadmierne ograniczenie wolności gospodarczej, pozostawały poza skuteczną kontrolą pod kątem zgodności z Konstytucją.

Przykładem jest umorzenie w 2004 roku skargi konstytucyjnej Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych na wybrane przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Trybunał uzasadnił, że zgodnie z zakresem swojej legitymacji wynikającej z art. 191 Konstytucji organizacja pracodawców nie jest uprawniona do kierowania do niego skarg na akty prawne dotyczące działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę stosunków pracy. W rezultacie Trybunał po prostu zignorował konstytucyjne argumenty Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych podniesione w celu zakwestionowania zmian dotyczących „licencji ustawowej” dla operatorów sieci kablowych bez zachowania odpowiedniego vacatio legis.

Biorąc więc pod uwagę działanie Trybunału w zakresie odrzucania skarg konstytucyjnych i dopuszczanie tym samym do naruszeń Konstytucji, trudno się dziwić, że opinia publiczna mogła nie być chętna do obrony tej instytucji w ostatnich latach.

Przywracanie praworządności bez jej naruszania

Warto pamiętać o tych przykładach, zastanawiając się, jak odbudować autorytet Trybunału Konstytucyjnego. Jednak biorąc pod uwagę zmiany, które zaszły od 2015 roku, musimy dodatkowo znaleźć rozwiązanie dla większego wyzwania, jakim jest przywrócenie rządów prawa, w tym niezależności Trybunału.

Nowy rząd nie będzie miał większości, która pozwoli mu na zmiany Konstytucji.

Zasadnicze wyzwanie dotyczy sposobu uzdrowienia składu Trybunału. Niektóre z zasiadających w nim osób są tak zwanymi dublerami, ponieważ zajęli miejsca sędziów, którzy zostali wybrani zgodnie z prawem w 2015 roku.

W ich przypadku sytuacja wydaje się jasna: nie mają prawa do dalszego zajmowania swojego miejsca i mogą przychodzić do budynku Trybunału jedynie w charakterze publiczności.

Inni mogli zostać wybrani zgodnie z prawem, ale, delikatnie mówiąc, podważyli godność urzędu. Nie chodzi nawet o udział w wydawaniu kuriozalnych wyroków jak w sprawie o stwierdzenie niezgodności art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z Konstytucją RP. Manipulowali na przykład składem Trybunału i wydawali niemerytoryczne, ale korzystne dla rządu orzeczenia.

W mediach tradycyjnych i społecznościowych trwa dyskusja, czy nowa większość rządząca powinna powtórzyć to, co posłowie Prawa i Sprawiedliwości zrobili w zimną listopadową noc w 2015 roku, czyli odwołać wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego uchwałą Sejmu i powołać nowych.

Chociaż celem może być powołanie lepszych i bardziej niezależnych sędziów, taki ruch naruszyłby podstawowe zasady podziału władzy i ochrony niezależności sądownictwa. Jednak wiele osób popiera ten kierunek.

Powołują się na wyjątkowe okoliczności i fakt, że należy walczyć o praworządność również za pomocą środków, które mogą ją naruszać. Pomija się przy tym, że stanowiłoby to niebezpieczny precedens. Z każdą nową kadencją parlamentu politycy mogliby czuć się ośmieleni do zmiany składu Trybunału Konstytucyjnego.

Istnieje również ryzyko, że obecni sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, usunięci w ten sposób, wrócą kilka lat później z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdzającym, że Polska naruszyła wobec nich art. 6 Konwencji. Będą twierdzić, że padli ofiarą politycznej zemsty pod pozorem przywracania praworządności.

Wizja nowego Trybunału Konstytucyjnego

Zespół Ekspertów Prawnych działający przy Fundacji im. Stefana Batorego, w szczególności prof. Sławomir Patyra i dr Tomasz Zalasiński, przedstawił propozycję reformy Trybunału Konstytucyjnego, która odpowiada na oba opisane wyżej wyzwania.

Członkowie Zespołu zgodzili się, że należy stworzyć zupełnie nowy projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, aby rozwiązać kwestie związane z nadmiernym formalizmem, zbyt dużą rolą odgrywaną przez Prezesa Trybunału, czy brakiem odpowiedniej przejrzystości jego funkcjonowania.

Odrębny projekt zawiera przepisy wprowadzające, które mają rozwiązać problem przejścia od quasi-instytucji pozbawionej autorytetu do sądu konstytucyjnego cieszącego się szacunkiem i działającego w oparciu o zasadę praworządności.

Głównym założeniem jest to, że projekt ustawy musi być zgodny z obowiązującą Konstytucją RP, a także wszystkimi przepisami prawa międzynarodowego wiążącego Rzeczpospolitą.

Autorzy projektu wychodzą z założenia, opartego na orzeczeniu niezależnego Trybunału, że tzw. dublerzy i ci, którzy zajęli ich miejsce, powinni zostać automatycznie usunięci ze składu sędziowskiego.

Wobec pozostałych osób, które sprzeniewierzyły się godności sędziego, powinno zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne prowadzone w ramach Trybunału Konstytucyjnego, także z udziałem sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Zwiększy to obiektywizm i spowoduje, że postępowania dyscyplinarne będą mogły być prowadzone efektywnie w obu instancjach. Zmiana ta ma mieć charakter trwały, aby zwiększyć efektywność przyszłych postępowań dyscyplinarnych (szczegółowo jest to wyjaśnione na s. 9 projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Zgodnie z projektowanymi przepisami wprowadzającymi, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane z udziałem „dublerów” zostaną uznane za nieważne i niewywołujące skutków prawnych przewidzianych w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Projekt wprowadza również obowiązek powtórzenia wszystkich czynności procesowych, w których brały udział osoby nieuprawnione do orzekania.

Z tego powodu autorzy przewidują, że w odniesieniu do skarg konstytucyjnych i pytań prawnych utrata mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pociąga za sobą skutków dla mocy obowiązującej orzeczeń wydanych w sprawach indywidualnych.

Wyjątek ten dotyczy sytuacji, gdy w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego z udziałem „dublerów”, wznowiono postępowanie sądowe albo wydano orzeczenie lub decyzję administracyjną w sprawie indywidualnej.

Ponadto, aby ograniczyć nadmierną rolę Prezesa Trybunału w decydowaniu o tym, czy i w jaki sposób rozstrzygać postępowania, projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zaleca przyznanie większych uprawnień Zgromadzeniu sędziów Trybunału.

Dzięki temu zarządzanie pracami Trybunału stałoby się bardziej kolegialne.

W celu zapewnienia większej przejrzystości funkcjonowania sądu konstytucyjnego projekt zaleca również:

• przyjęcie zasady jawności wszystkich rozpraw,
• a także uwzględnienie fazy wysłuchań publicznych z udziałem organizacji pozarządowych przy wyborze kandydatów na sędziów.

Aby rozwiązać dostrzeżone problemy w funkcjonowaniu Trybunału sprzed 2015 roku, projekt sugeruje również wzmocnienie przepisów określających legitymację organizacji społecznych oraz rozszerzenie zakresu skarg konstytucyjnych (art. 35 projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Zbudować zgodę wokół odbudowy praworządności

Atak na Trybunał Konstytucyjny był jak pierwsza cegła wyjęta z muru rządów prawa. Odrodzenie praworządności w Polsce musi być priorytetem dla nowego, demokratycznego rządu.

Każda reforma, która zostanie podjęta, nie może być podyktowana pragnieniem zemsty, musi się wystrzegać prawnej przemocy i doprowadzić do przeprojektowania Trybunału Konstytucyjnego, aby skutecznie służył obywatelom i obywatelkom.

Ponieważ będą oni bronić i stać na straży praworządności tylko wtedy, gdy poczują, że instytucje państwa są niezależne, dobrze zaprojektowane, kierują się prawem, ale też zdrowym rozsądkiem i empatią.

Wcześniejsza, anglojęzyczna wersja tego artykułu została opublikowana na wiodącym europejskim forum prawa konstytucyjnego Verfassungsblog w cyklu przygotowanym z Democracy Reporting International.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.