Jak oddzielić prokuraturę od polityki i przywrócić jej niezależność [ANALIZA]

Nie wystarczy po raz kolejny oddzielić funkcję Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości. Konieczna jest także głębsza refleksja nad systemową pozycją prokuratury. Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia przedstawiło daleko idący i kompleksowy projekt nowelizacji prawa o prokuraturze mający na celu wzmocnienie niezależności prokuratury.

W szczególności trzeba zmienić obecne podporządkowanie polityki karnej i indywidualnych postępowań prokuratorskich doraźnym celom politycznym. Stosowanie arbitralnych (lub wręcz nieistniejących) kryteriów nie buduje zaufania obywateli do państwa – pisze prawnik dr Witold Zontek z Katedry Wydziału Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Ekspert zauważa, że całkowite uniezależnienie Prokuratury od polityków doprowadziłoby do powstania organu, którego niezależność jest gwarantowana jedynie przez ustawy (a nie przez Konstytucję), podczas gdy pełni on podstawową konstytucyjną funkcję państwa (ściganie przestępstw).

Czyniąc to, bezsprzecznie dzieli się odpowiedzialnością w sferze zapewnienia porządku publicznego z władzą wykonawczą. A ta może mieć inne priorytety w zakresie polityki karnej i inne spojrzenie na zagrożenia dla społeczeństwa wynikające z określonego rodzaju przestępczości niż niezależny Prokurator Generalny.

W debacie o przywracaniu praworządności w OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego ostatnio opublikowaliśmy wywiady z sędzią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prof. Markiem Safjanem, prezesem Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” sędzią Krystianem Markiewiczem, adwokatem Michałem Wawrykiewiczem z inicjatywy Wolne Sądy, a także z sędzią Waldemarem Żurkiem

Głos zabrała również Magdalena Krzyżanowska-Mierzewska, była prawniczka z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ekspertka Fundacji Batorego oraz dr Marcin Szwed z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, zwolennik weryfikacji nominacji neo-sędziów i społecznych konsultacji proponowanych zmian w wymiarze sprawiedliwości.

Krzysztof Izdebski, ekspert Fundacji Batorego, przekonuje, że Trybunał Konstytucyjny trzeba odrodzić, żeby przywrócić niezależność instytucji zniszczonej po 2015 roku, a zarazem uniknąć wcześniejszych błędów.

Debatę tę prowadzimy od wielu lat. W 2022 roku konstytucjonalista prof. Wojciech Sadurski na naszych łamach przedstawił swoją wizję naprawy Trybunału Konstytucyjnego.

Zontek: Stopnie (nie)zależności. O niepewnym statusie ustrojowym prokuratury

Z ustrojowego punktu widzenia polska prokuratura jest bardzo specyficzna. Zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę zmiany towarzyszące jej funkcjonowaniu na przestrzeni ostatnich dwóch dekad.

Jedynym konstytucyjnym zakotwiczeniem organu takiego jak oskarżyciel publiczny jest art. 146 ust. 4 Konstytucji, który stanowi, że Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny. Ustanawia rząd (władzę wykonawczą) jako konstytucyjnie odpowiedzialny organ za ochronę porządku publicznego i egzekwowanie prawa.

Od lat toczy się debata na temat uczynienia z prokuratury organu, który można umiejscowić gdzieś pomiędzy

• klasycznymi służbami mundurowymi (policją),
• administracją publiczną (urzędami skarbowymi)
• a sądownictwem.

W polskim dyskursie naukowym dominują dwa stanowiska dotyczące miejsca prokuratury w systemie organów państwa:

• podporządkowanie władzy wykonawczej
• lub quasi-niezależność oparta na ustawie organicznej z silnym wpływem parlamentu.

Wyjaśnię, w jaki sposób PiS wykorzystał przyjęcie przez Polskę tego pierwszego modelu, a także ocenię obietnice i zagrożenia związane z propozycją naprawienia obecnych wad poprzez uczynienie prokuratury bardziej niezależną.

Niepewna rola systemowa

Po krótkim okresie rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, w 2016 roku Polska powróciła do starego modelu całkowitego systemowego podporządkowania prokuratury władzy wykonawczej, przejawiającego się w unii personalnej Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

Pomijając polityczne zalety tego modelu, autor reformy, Zbigniew Ziobro, wskazywał, że nad tak ważnym organem, jakim jest prokuratura, musi istnieć silny i demokratyczny nadzór. Władza wykonawcza ma swoją legitymację od większości parlamentarnej, dlatego jest najbardziej odpowiednia do skutecznego wykonywania tego zadania.

Z pewnością nie jest ona jedynie zwykłym urzędem podległym Ministerstwu Sprawiedliwości.

Biorąc pod uwagę jej rolę procesową i kompetencje, stanowi ona raczej swego rodzaju „superurząd” lub „superrecenzenta” innych organów władzy wykonawczej.

Prokurator jest więc nie tylko odpowiedzialny za prowadzenie postępowań karnych i wnoszenie aktów oskarżenia, ale także uczestniczy w postępowaniach cywilnych i administracyjnych, ponieważ może brać udział na prawach strony lub uczestnika praktycznie w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały. Pełni wówczas funkcję swoistego „prawnika” rządu.

Aby spełniać swoją rolę, prokuratura powinna zachować pewien poziom niezależności od bieżącej polityki. Ma ona czuwać nad wrażliwą sferą aktywności państwa, jaką jest ius puniendi, prawo do karania.

Jednak przez cały okres rządów PiS niezależność prokuratorów została praktycznie wyeliminowana przez wykorzystanie hierarchii, kadrową politykę urzędu oraz decyzje personalne.

Podważanie niezależności prokuratury

Zgodnie z ustawą, prokurator jest niezależny w wykonywaniu czynności przewidzianych prawem. Jednocześnie jednak jest zobowiązany do wykonywania poleceń, dyrektyw i wskazówek prokuratora przełożonego. Przełożony ma prawo zmieniać lub uchylać decyzje swoich podwładnych oraz może przejmować ich sprawy i wykonywać za nich ich czynności.

Jednym z takich głośnych przypadków była sprawa tzw. wyborów kopertowych, czyli nieudanej próby przeprowadzenia wyborów prezydenckich w szczytowym okresie pandemii COVID-19 w połowie 2020 roku z wykorzystaniem systemu głosowania korespondencyjnego

23 kwietnia prokurator Ewa Wrzosek z Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów wszczęła śledztwo w sprawie przestępstwa sprowadzenia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia wielu osób poprzez podjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia wyborów prezydenckich w okresie pandemii. Tego samego dnia śledztwo zostało umorzone przez jej przełożoną, prokurator Mirosławę Chyr. Dzień później Prokurator Krajowy zarządził postępowanie dyscyplinarne przeciwko Wrzosek za „oczywiste i rażące naruszenie prawa”.

Prokuratorzy jako informatorzy

Co więcej, prokuratorzy-przełożeni mogą udzielać informacji na temat konkretnych spraw dowolnej osobie lub podmiotowi, w tym mediom, bez konieczności uzyskania zgody prokuratora odpowiedzialnego za dane śledztwo.

Dziennikarze „Newsweeka” ustalili, że Prokurator Generalny korzystał z tego uprawnienia i np. w 2017 roku prezes partii rządzącej Jarosław Kaczyński otrzymał informacje o 13 toczących się sprawach.

W efekcie politycy partii rządzącej czy dziennikarze pracujący w prorządowych mediach mogli mieć nieskrępowany dostęp do śledztw i ich tajemnic. A gdy ktoś z tego powodu poniesie szkodę – odpowiedzialny jest Skarb Państwa, a nie prokurator, który ujawnił informacje.

Nagradzanie lojalistów, karanie dysydentów

Wszystkie decyzje kadrowe w prokuraturze podlegają Prokuratorowi Generalnemu (politykowi) i Prokuratorowi Krajowemu (zawodowemu prokuratorowi).

Mogą m.in.

• delegować prokuratora do Ministerstwa Sprawiedliwości
• lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości,
• do innej jednostki organizacyjnej prokuratury (na okres dłuższy niż 6 miesięcy w roku wyłącznie za zgodą Prokuratora),
• a ze względu na potrzeby kadrowe, bez jego zgody na okres 12 miesięcy w roku do prokuratury w miejscowości zamieszkania delegowanego.

Brak szczegółowych kryteriów wskazanej delegacji (a także jej cofnięcia) oznacza, że uprawnienie to stało się narzędziem nagradzania wiernych i karania krnąbrnych prokuratorów.

Jednym z najgłośniejszych przypadków jest sprawa Mariusza Krasonia, doświadczonego prokuratora z Krakowa. W 2019 roku został on oddelegowany z prokuratury regionalnej (najwyższy szczebel) w Krakowie do prokuratury rejonowej dla Wrocławia Krzyki-Zachód (najniższy szczebel) około 300 kilometrów od Krakowa. Po sześciu miesiącach powinien był wrócić do najbardziej krytycznych śledztw w swojej macierzystej prokuraturze regionalnej w Krakowie. Zamiast tego został oddelegowany do innego zadania – do prokuratury rejonowej na krakowskim Prądniku Białym (najniższy szczebel). Pracował tam do lipca 2020 roku. W styczniu 2021 roku otrzymał decyzję o kolejnym przeniesieniu do prokuratury w krakowskiej dzielnicy Podgórze (znów najniższy szczebel).

Krasoń był znany z krytyki działań obecnego kierownictwa prokuratury oraz działalności w stowarzyszeniu zawodowym prokuratorów Lex Super Omnia, które krytycznie odnosiło się do zmian w prokuraturze pod rządami Zbigniewa Ziobro.

Ostatecznie wygrał w sądzie, który orzekł, że przeniesienia były nielegalne i dyskryminujące.

W międzyczasie inni prokuratorzy LSO zostali potraktowani podobnie. Na przykład szefowa Lex Super Omnia Katarzyna Kwiatkowska została przeniesiona ze stolicy do Golubia-Dobrzynia (kujawsko-pomorskie).

LSO opracowało szczegółowy raport na temat degradacji, przeniesień i innych metod formalnej i nieformalnej presji na prokuratorów oraz jego lustrzane odbicie, raport na temat nagród i korzyści (przeniesienia do wyższych jednostek i natychmiastowe awanse) dla prokuratorów sympatyzujących z nową władzą w prokuraturze.

Nowe poprawki

Polski parlament, głosami rządzącej większości, wprowadził niedawno poprawki do ustawy o prokuraturze, które niezmiernie wzmacniają rolę Prokuratora Krajowego kosztem Prokuratora Generalnego.

Wynika to chociażby z rozwiązania, że wymagana jest zgoda prezydenta na powołanie i odwołanie Prokuratora Krajowego i jego zastępców Prokuratora Generalnego. W sytuacji, w której Prezydent wywodzi się ze środowiska politycznego Prawa i Sprawiedliwości – wpływ polityczny tego ugrupowania na Prokuraturę pozostaje.

Opisane powyżej „zło” obecnego politycznego nadzoru nad prokuraturą jest dobrze udokumentowane (w tym przez OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego). Analizowaliśmy je tu:

Niezależny urząd?

Aby zaradzić temu stanowi rzeczy, nie wystarczy po raz kolejny oddzielić funkcję Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości. Nie jest to cudowne lekarstwo na polityczne uzależnienie Prokuratury, lecz głównie symboliczna deklaracja.

Lex Super Omnia przedstawiło daleko idący i kompleksowy projekt nowelizacji prawa o prokuraturze mający na celu wzmocnienie niezależności prokuratury.

Projekt zaleca:

• powoływanie Prokuratora Generalnego przez Prezydenta na sześcioletnią kadencję,
• zniesienie podległości jednostek prokuratury,
• ograniczenie przenoszenia prokuratorów między jednostkami,
• zwiększenie przejrzystości w zakresie nominacji i awansów oraz ograniczenie wydawania wytycznych, zarządzeń i poleceń podległym prokuratorom.

Wyraźnie dostrzega potrzebę zmiany obecnych cech prokuratury, które są nie do pogodzenia z wymogami demokratycznego państwa prawa.

W szczególności trzeba zmienić obecne:

• podporządkowanie polityki karnej i prowadzenia indywidualnych postępowań prokuratorskich doraźnym celom politycznym
• oraz stosowanie arbitralnych (lub wręcz nieistniejących) kryteriów, które nie buduje zaufania obywateli do państwa.

Indywidualny prokurator musi liczyć się z realnymi konsekwencjami swojego postępowania (dyscyplinarnymi lub karnymi), jeśli nadużywa swojej funkcji lub, co ważniejsze, wykonuje ją w sposób bezrefleksyjny lub wątpliwy (z perspektywy merytorycznej).

Jednak jego podstawowe założenie, tj. stwierdzenie, że prokuratura powinna być częścią wymiaru sprawiedliwości niezależną od władzy ustawodawczej i wykonawczej, pozostawia otwartą kwestię, kto powinien być odpowiedzialny za nadzorowanie działań/funkcji prokuratury.

Całkowite uniezależnienie Prokuratury od polityków doprowadziłoby do powstania organu, którego niezależność jest gwarantowana jedynie przez ustawy (a nie przez Konstytucję), podczas gdy pełni on podstawową konstytucyjną funkcję państwa (ściganie przestępstw).

Czyniąc to, bezsprzecznie dzieli się odpowiedzialnością w sferze zapewnienia porządku publicznego z władzą wykonawczą.

Model przewidziany przez Lex Super Omnia może powodować pewne fundamentalne napięcia, które mogą podważyć całą ścieżkę uczynienia urzędu mniej podatnym na doraźne żądania polityczne.

W szczególności władza wykonawcza może mieć inne priorytety w zakresie polityki karnej i inne spojrzenie na zagrożenia dla społeczeństwa wynikające z określonego rodzaju przestępczości niż niezależny Prokurator Generalny.

Fakt i zagrożenie polaryzacją

Największą przeszkodą w reformie prokuratury jest jednak ogromna polaryzacja w strukturach prokuratury. Mamy prokuratorów lojalnych wobec obecnego kierownictwa i tzw. niepokornych prokuratorów ze stowarzyszeń takich jak Lex Super Omnia.

Niewątpliwie każdy ruch, zwłaszcza kadrowy, będzie odbierany przez jedną ze stron jako zemsta polityczna czy osobista.

Konkretnym problemom z pewnością można zaradzić, przynajmniej nominalnie, wdrażając większość z przedstawionych powyżej postulatów LSO.

Ich praktyczne zastosowanie i weryfikacja wymagać będzie jednak nie tylko dobrej woli, ale i poważnej zmiany mentalności osób zaangażowanych w ewentualny proces przejścia do nowego modelu.

Wcześniejsza, anglojęzyczna wersja tego artykułu została opublikowana na wiodącym europejskim forum prawa konstytucyjnego Verfassungsblog w cyklu przygotowanym z Democracy Reporting International.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.