Jak społeczeństwo obywatelskie może pomóc UE ochronić unijne wartości [Analiza]

Oprócz rządów państw członkowskich i instytucji Unii Europejskiej, organizacje i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego pełnią istotną rolę w sporze o praworządność w UE. Jakie jednak mają rzeczywiste możliwości uczestniczenia w unijnych procedurach ochrony praworządności?

Dr Barbara Grabowska-Moroz z Instytutu Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego wyjaśnia, że organizacje i inicjatywy społeczne mogą najbardziej angażować się w procesy monitorowania przestrzegania praworządności.

W praktyce odgrywają istotną rolę w zgłaszaniu naruszeń praworządności i zwracaniu uwagi na niedociągnięcia w systemie. Ich zaangażowanie i niezależność są kluczowe dla skutecznej ochrony unijnych wartości. Ale obecne unijne przepisy i procedury często utrudniają im skuteczne działanie.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy innowacyjne zastosowania prawa unijnego w imię ochrony budżetu UE oraz praworządności.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Organizacje pozarządowe i unijne procedury ochrony praworządności

Proces erozji demokracji i praworządności, trwający w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej spowodował zaangażowanie instytucji unijnych w proces ochrony wartości, na których UE – w świetle Traktatów – jest zbudowana.

Utworzono, wszczęto i prowadzono różne procedury mające na celu reagowanie na zagrożenia dla praworządności występujące na poziomie krajowym.

Pomimo tego, że główne decyzje podejmowane są przez instytucje unijne, takie jak m.in. Komisja Europejska czy Trybunał Sprawiedliwości UE, przy udziale państw członkowskich (działających indywidualnie lub na forum Rady UE oraz Rady Europejskiej), liczba interesariuszy w tym procesie jest znacznie szersza.

Ważnymi graczami na „polu praworządności” są organizacje pozarządowe. To, jak mogą wziąć udział w procesie decyzyjnym na poziomie unijnym, wyznaczają unijne procedury. Jednak niekoniecznie tworzą one środowisko sprzyjające uczestniczeniu przez organizacje i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego w procesie ochrony praworządności.

Organizacje pozarządowe a prawo UE

Traktat o Unii Europejskiej przewiduje, że każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii, zaś decyzje w UE mają być podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela.

Traktat nakazuje, aby instytucje UE umożliwiały obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich obszarach działania Unii. Zobowiązuje też instytucje unijne do utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. W szczególności Komisja Europejska została zobowiązana do prowadzenia szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami.

Takie założenia prawne i programowe są szczególnie istotne w kontekście erozji demokracji i rządów prawa, w ostatnich latach intensywnie postępuje w państwach UE, zwłaszcza na Węgrzech i w Polsce.

Jednym z jej skutków jest kurczenie się przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego (np. poprzez wprowadzanie ustawy o „agentach zagranicznych” na Węgrzech, która stygmatyzuje organizacje otrzymujące finansowanie z zagranicy).

W rezultacie dostęp do procesu decyzyjnego i krajowych mechanizmów kontrolnych na poziomie państw UE jest ograniczony, na przykład przez:

• brak konsultacji
• przejęcie kontroli nad sądownictwem i innymi instytucjami demokracji

bądź zawłaszczony przez ugrupowania rządzące i ich zwolenników.

W konsekwencji znaczna część dyskusji o stanie demokracji i prawach człowieka w państwach członkowskich UE przechodzących demokratyczną erozję przeniosła się na poziom międzynarodowy, w tym europejski, zarówno na poziomie UE, jak i Rady Europy oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Jakie miejsce na tych forach zajmują i mogą zajmować organizacje i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego?

Społeczeństwo obywatelskie rozumiem tu jako zarówno sformalizowane organizacje, jak i nieformalne, oddolne ruchy społeczne, które są niezależne od polityki i biznesu, a przede wszystkim – nie są „przedłużeniem” partii rządzącej pod pozorem organizacji czy społecznej czy ruchu społecznego.

Jaką mają one legitymację, co uzasadnia ich udział w procedurach dotyczących praworządności w państwach członkowskich UE?

Z perspektywy unijnej główną zaletą organizacji pozarządowych i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego jest to, że doskonale znają one lokalny, krajowy kontekst. Dzięki temu mogą być istotnym źródłem informacji dla organów ponadnarodowych, w tym unijnych.

Co organizacje pozarządowe mogą robić w ramach unijnych procedur ochrony praworządności

W systemie prawa UE istnieją procedury, które bezpośrednio i pośrednio dotycząc ochrony podstawowych wartości UE. Wyróżniamy wśród nich procedury prowadzone przez organy polityczne i te o charakterze sądowym.

W procedurach politycznych decyzje podejmowane są przez organy składające się z polityków (Komisję, Radę UE, Radę Europejską). Często mają niewiążący charakter – należą do „prawa miękkiego”. Opierają się przede wszystkim na dialogu między organami UE a rządami państw członkowskich. W procedurach sądowych decyzje podejmuje Trybunał Sprawiedliwości UE i oparte są one w całości oparte na przepisach unijnych Traktatów.

Polityczne mechanizmy ochrony praworządności

Instytucje UE reagują na niedemokratyczne tendencje, procesy i zjawiska na Węgrzech i w Polsce w nie do końca spójny sposób. Bez wątpienia w UE istnieje jednak platforma do dyskusji i praworządności w państwach członkowskich.

Głównym narzędziem ochrony wartości UE przewidzianym przez Traktat o UE jest procedura wynikająca z Artykułu 7 Traktatu UE. Zakłada ona dialog między państwami członkowskimi odnośnie możliwego zagrożenia wartości UE w jednym z tych państw. Procedurę tę określano jako „opcję atomową”. Jednak w przypadku Węgier i Polski okazała się niewypałem. Po ponad pięciu latach od jej uruchomienia wobec Polski nie wypracowano wiążących decyzji ani nie skłoniono polskiego rządu do powstrzymania się od naruszeń praworządności, a kryzys tylko się pogłębia.

Polski rząd od samego początku stoi na stanowisku, że zmiany w sądownictwie i szerzej, wymiarze sprawiedliwości, wprowadzone od 2015 roku, są zgodne z prawem UE.

W 2018 r. premier Mateusz Morawiecki przedstawił tzw. Białą Księgę (White Paper) w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Jej adresatem miała być Rada, czyli rządy państwa członkowskich.

W takich warunkach organizacje pozarządowe zajmujące się zmianami wprowadzanymi w sądownictwie nie miały żadnej platformy, aby polemizować z tezami zaprezentowanymi przez rząd. Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” opracowało odpowiedź na Białą Księgę i skierowało je do państw członkowskich.

Nie wiadomo jednak, czy stała się ona przedmiotem dyskusji w ramach procedury z Artykuły 7 Traktatu o UE. W tej procedurze państwa członkowskie oceniają inne państwo członkowskie na zasadzie peer review, w formie zamkniętej dla publiczności debaty na poziomie ministerialnym. Dostęp do dokumentów jest ograniczony i zwykle odwleczony w czasie. Sprawia to, że procedura Artykułu 7 Traktatu o UE jest nieprzejrzysta, a to z kolei ma wpływ na możliwość bieżącego monitorowania jej przebiegu przez media czy społeczeństwo obywatelskie.

Częściową odpowiedzią na mankamenty i ograniczenia procedury z Artykułu 7 7 Traktatu o UE są tzw. ramy praworządności (rule of law framework) ustanowione przez Komisję Europejską w 2014 roku. Procedura ta jest postrzega jako etap poprzedzający formalne rozpoczęcie procedury traktatowej opartej o Artykuł 7 TUE. Ramy praworządności stwarzają okazję na udział w debacie o praworządności także podmiotom innym niż rządy państw członkowskich. Przykładem jest Komisja Wenecka (Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo działająca przy Radzie Europy), rady sądownictwa czy organizacje pozarządowe.

Procedurę wszczęto dotychczas tylko raz – w 2016 roku przeciwko Polsce

Prowadzono ją przez prawie 2 lata, do końca 2017 roku, kiedy zdecydowano o wszczęciu procedury z Artykułu 7 TUE. Uznano wówczas, że ramy praworządności wyczerpały możliwość rozwiązania problemów z praworządnością w Polsce. Jednak Komisja Europejska na żadnym etapie procedury nie zaangażowała organizacji pozarządowych w prowadzoną dyskusję na temat stanu praworządności w Polsce. W rezultacie procedura ta niewiele różniła się od późniejszej procedury z Artykułu 7 TEU prowadzonej w Radzie UE. Sama transparentność ram praworządności była jednak na zdecydowanie wyższym poziomie – opinie i rekomendacje Komisji Europejskiej opisujące niezwykle szczegółowo zmiany legislacyjne były dostępne publicznie.

Rada, czyli szefowie rządów i głowy państw UE, w reakcji na utworzenie ram praworządności zainicjowała coroczną debatę na temat praworządności, która podobnie jak art. 7 TEU odbywa się między państwami. Organizacje pozarządowe nie mają żadnej szansy, żeby uczestniczyć w tej dyskusji. W poprzednich latach przybierała ona formę ogólnej dyskusji o konkretnym zagadnieniu (np. wolności mediów).

Jednak od czasu prezydencji Niemiec w Radzie w 2020 roku dyskusje dotyczą grupy państw członkowskich częściowo w oparciu o coroczne raporty Komisji na temat praworządności. Jak wskazuje sama Rada, ta dyskusja przybiera formę „zorganizowanego, nieformalnego, otwartego i konstruktywnego dialogu politycznego”. Z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego, nieformalny charakter tego dialogu w praktyce ogranicza jego przejrzystość. W połączeniu z brakiem wiążących decyzji dotyczących stanu praworządności czyni ten dialog nieskutecznym narzędziem ochrony i wzmacniania praworządności w państwach UE.

Podmiotem politycznym zaangażowanym w dyskusje na temat stanu praworządności w EU jest również Parlament Europejski

W 2018 roku Parlament zdecydował się m.in. na zainicjowanie postępowania z Art. 7 TUE przeciwko Węgrom. Podjęcie tej decyzji poprzedziły kilkukrotne wysłuchania z udziałem podmiotów zajmujących się praworządnością, w tym m.in. organizacji pozarządowych. Takie wysłuchania stanowią platformę do przedstawienia i zgromadzenia informacji, które następnie mogą zostać uwzględnione w raportach komisji Parlamentu oraz rezolucjach Parlamentu. Niejednokrotnie takie wysłuchania są organizowane przez grupy polityczne zasiadające w PE, a tym samym niejako obok oficjalnych procedur prowadzonych przez komisje Parlamentu.

Mechanizmy prawne

Jedną z najważniejszych kompetencji Komisji Europejskiej służących zapewnieniu, że prawo UE jest przestrzegane, jest możliwość zainicjowania postępowania sądowego przeciwko państwu członkowskiemu w związku z możliwym naruszeniem prawa UE (tzw. postępowanie przeciwnaruszeniowe z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE).

W drugim sprawa zostaje skierowana do Trybunału Sprawiedliwości UE. Na pierwszym etapie Komisja stara się porozumieć z państwem członkowskim, wykazać możliwe naruszenie prawa UE i przekonać rząd państwa członkowskiego do zmiany tego stanu rzeczy. Formalne elementy tej procedury (m.in. letter of formal notice inicjujący postępowanie) towarzyszą mniej formalnym metodom opartym na dyskusji i negocjacji z państwem członkowskim.

Na tym etapie Komisja Europejska powinna zgromadzić jak najwięcej informacji mogących zweryfikować ewentualne zarzuty

Istotną rolę mogą odegrać organizacje pozarządowe posiadające informację i wiedzę odnośnie tego, czy prawo UE jest rzeczywiście naruszane w państwie członkowskim. Udział organizacji pozarządowych w tej procedurze nie jest jednak uregulowany – poza ogólnymi regułami transparentnego lobbingu, które dotyczą na przykład spotkań z unijnymi komisarzami. W 2018 roku polskie stowarzyszenia sędziowskie informowały o spotkaniach z komisarzem Fransem Timmermansem na temat zmian w wymiarze sprawiedliwości w Polsce.

Każda osoba oraz organizacja pozarządowa może złożyć formalną petycję do Komisji Europejskiej w sprawie ewentualnego naruszenia prawa UE przez prawo lub praktykę krajów.

Taka petycja może doprowadzić do rozpoczęcia postępowania przeciwnaruszeniowego, jeśli zawarte w niej informacje się potwierdzą. Ta specjalna procedura skargowa została stworzona na potrzeby spraw z zakresu ochrony środowiska. W 2016 roku taką skargę dotyczącą Puszczy Białowieskiej złożyły ClientEarth, Dzika Polska, Greenmind, Greenpeace Polska, Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, Pracownia na rzecz Wszystkich Istot oraz WWF Polska.

Informacja o postępowaniach prowadzonych przez Komisję zwykle ogranicza się do komunikatu o wszczęciu postępowania, sformułowanych zarzutów oraz o podjętych decyzji, np. o skierowaniu sprawy do TSUE. Trudno jest natomiast znaleźć informacje o tym, jak wygląda samo postępowanie i w jaki sposób gromadzone są informacje, a także, jakie miały miejsce spotkania z przedstawicielami państwa członkowskiego czy organizacji pozarządowych.

W sytuacji, w której procedury polityczne nie przynoszą żadnych wiążących rozstrzygnięć, udział unijnych sądów wydaje się nieunikniony.

Do tej pory kwestie dotyczące praworządności były rozpatrywane w ramach trzech procedur sądowych, w których ostateczne decyzje podejmuje TSUE:

1. postępowanie przeciwnaruszeniowe (Art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE)
2. postępowanie w sprawie pytań prejudycjalnych (Art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE)
3. postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu UE (Art. Traktatu o Funkcjonowaniu U).

W ramach żadnego z tych postępowań nie funkcjonuje instytucja amicus curiae – opinii wyrażonej przez podmiot trzeci, którego postępowanie bezpośrednio nie dotyczy, ale który jest w stanie przedstawić informacje relewantne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzyganej sprawy.

Ewentualny udział w postępowaniu krajowym może sprawić, że organizacja pozarządowa stanie się uczestnikiem postępowania przed TSUE, jeśli sąd krajowy skieruje do Trybunału pytanie prejudycjalne. Niestety, poziom transparentności postępowań przed TSUE pozostawia wiele do życzenia. Dopiero od niedawna rozprawy są transmitowane online. Większość pism procesowych, z wyjątkiem wniosków z pytaniami prejudycjalnymi, również nie jest dostępnych online.

Stowarzyszenia sędziowskie z Portugalii, Rumunii czy z Malty zainicjowały szereg postępowań dotyczących niezależności sędziowskiej przed sądami krajowymi.

Następnie, w ramach procedury pytań prejudycjalnych, trafiły do TSUE. W sierpniu 2022 cztery międzynarodowe stowarzyszenia sędziowskie zainicjowały postępowanie o unieważnienie kamieni milowych w polskim Krajowym Planie Odbudowy, wynegocjowanych przez Komisję Europejską z polskim rządem i zatwierdzonych przez Radę UE. Stowarzyszenia sędziowskie podnoszą, że ani kamienie milowe, ani decyzja Rady UE o odblokowaniu funduszy dla Polski nie wykonują wyroków TSUE i w sprawie niezależności sędziów w Polsce.

Procedury monitorowania praworządności

Niezależnie od rozwoju sytuacji na poziomie politycznym i prawnym przed TSUE, w UE istnieją procedury, dzięki którym w eksperckim sposób monitoruje się zagadnienia powiązane z podstawowymi wartościami UE. Komisja Europejska od 2020 roku przygotowuje coroczne raporty na temat praworządności we wszystkie pastwach UE. W ramach ich przygotowywania prowadzone są konsultacje, w których regularnie uczestniczą organizacje pozarządowe. Przedstawiają one uwagi na piśmie.

Jednak konkluzje zawarte w raportach o praworządności rzadko kiedy przekładają się na decyzje w ramach postępowania przeciwnaruszeniowego. Pozwala on jednak przedstawić i porównać sytuację dotyczącą praworządności we wszystkich 27 państwach UE. Ułatwia to wskazanie najważniejszych wspólnych dla państw członkowskich wyzwań w tym zakresie. Organizacje pozarządowe ze wszystkich dostępnych w UE mechanizmów mają najlepszy dostęp właśnie do procedury dorocznych raportów o praworządności. Ale nie mają już wpływu na żadne decyzje dotyczące wcielania w życie wniosków i rekomendacji z raportów.

Komisja Europejska koordynuje też coroczny raport Justice Scoreboard, który gromadzi i przedstawia dane na temat jakości, w tym wydajności i niezależności, systemów sądowniczych w państwach członkowskich. Jak wskazuje Komisja Europejska, celem tego narzędzia jest pomoc państwom członkowskim w poprawie skuteczności ich krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości poprzez dostarczanie obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych danych.

Wpływ społeczeństwa obywatelskiego na unijne procedury: najłatwiejsze sposoby uczestnictwa

Unijne polityczne procedury ochrony praworządności w UE są przede wszystkim ujęte w ramy debaty między rządami. Są zwykle nietransparentne i nie stwarzają platform pozwalających na udział społeczeństwa obywatelskiego w debacie. Organizacje i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego mają największy dostęp do procedury konsultacji przy opracowywaniu dorocznych raportów o praworządności we wszystkich państwach UE oraz do wysłuchania organizowanego w Parlamencie Europejskim. Te procedury nie skutkują jednak bezpośrednio podejmowaniem wiążących decyzji wobec państw członkowskich. Niestety, organizacje społeczne nie mają możliwości szerokiego udziału w procedurach przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

Co im pozostaje? Jedną z odpowiedzi na trudność w dostępnie do organów UE jest sieciowanie (czyli networking) – działanie we współpracy z innymi organizacjami, które mają doświadczenie i zasoby w kontakcie z tymi organami UE.

Polskie organizacje pozarządowe często korzystają z tych ścieżek

W każdym wypadku wymaga to przede wszystkim odpowiednich zasobów – ekspertów potrafiących zgromadzić istotne informacje i zaprezentować je organom UE. Nie ma jednak żadnej gwarancji, że unijne instytucje z tych informacji skorzystają i na ich podstawie podejmą decyzje.

Z praktycznego punktu widzenia, „obecność” organizacji pozarządowych na poziomie europejskim wymaga nawiązywania współpracy w ramach szerszym sieci organizacji pozarządowych. Networking jest szansą na wzmocnienie w Brukseli głosów organizacji i inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego z Polski. To istotne zadaje, ponieważ odpowiednia odpowiedź instytucji UE na zagrożenia wartości UE w państwach członkowskich wymaga przede wszystkim precyzyjnej, aktualnej informacji.

Raport można pobrać ze strony Archiwum Osiatyńskiego.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.