Polska nie wykonała prawie żadnych zaleceń KE dotyczących praworządności [RAPORT KE]

Komisja Europejska w środę 5 lipca 2023 opublikowała po raz czwarty w historii doroczny raport o stanie praworządności w UE.

Raporty omawiają cztery komponenty praworządności:

• niezawisłość sądownictwa,
• zasady „hamulców i równowagi”, czyli instytucjonalny wymiar demokracji,
• wolność mediów,
• mechanizmy zwalczania korupcji.

W zeszłym roku po raz pierwszy Komisja do raportów z omówieniem sytuacji w poszczególnych krajach dołączyła także rekomendacje. Według szacunków urzędników przez ostatni rok państwa członkowskie wykonały prawie 65 proc. z nich. „Odzwierciedla to pozytywną tendencję, chociaż należy przyznać, że niektóre reformy w zakresie praworządności mogą przynieść owoce po dłuższym czasie” – czytamy w ogólnej części raportu.

Niestety, ta pozytywna ocena nie dotyczy Polski – w prawie wszystkich zaleceniach wykazano „brak postępu”.

Poniżej szczegółowo omawiamy polskie sprawozdanie.

Nieprawidłowości w KRS

W raporcie w części dotyczącej praworządności możemy przeczytać między innymi o ostatnim wyroku TSUE w sprawie systemu dyscyplinowania sędziów, który narusza prawo UE. Zaznaczono, że polski rząd nie płacił kar związanych ze środkami tymczasowymi orzeczonymi w tym postępowaniu.

Poważne wątpliwości Komisji budzi także brak implementacji wyroków ETPCz – zarówno tych dotyczących izb Sądu Najwyższego, jak i tzw. sędziów-dublerów zasiadających w Trybunale Konstytucyjnym.

W raporcie przeczytamy także o poważnych zastrzeżeniach co do nowej Krajowej Rady Sądownictwa. Zarówno TSUE, jak i ETPCz kwestionują niezależność organu, który odgrywa kluczową rolę w procedurze powoływania sędziów.

KE zaznacza, że KRS zdarzyło się interweniować w sprawie wynagrodzeń sędziowskich. Jednocześnie jednak przyjmowała uchwały będące nie do pogodzenia z zadaniem dbania o niezawisłość sędziowską – takie jak np. Poparcie dla orzecznictwa TK podważającego orzecznictwo ETPCz, czy wnioskowanie o ściganie sędziów stosujących się do środków tymczasowych TSUE.

Jako przykład działania, które wpływa negatywnie na wizerunek KRS oraz świadczy o jej nieprawidłowym funkcjonowaniu, wymieniono incydent z udziałem sędzi Dagmary Pawełczyk-Woickiej. Przewodnicząca neo-KRS wysłała w marcu pismo do prezesa poznańskiego sądu, w którym polecała wysłać na szkolenie sędzię, która uniewinniła protestujących w katedrze.

Neo-sędziowie pod lupą

Istnieją poważne wątpliwości, czy wielu sędziów Sądu Najwyższego, w tym jego Pierwsza Prezes SN, spełniają wymóg bycia sądem ustanowionym ustawą.

Wątpliwości te dotyczą większości sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, a także części sędziów Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Chodzi oczywiście o osoby powołane w procedurze z udziałem nowej KRS. Komisja przytacza także w raporcie formułowane przeciwko Pierwszej Prezes SN zarzuty o to, że w sposób nieprawidłowy zarządza aktami spraw dotyczących niezawisłości sędziowskiej, czego efektem jest powstrzymanie SN przed wykonywaniem swych zadań.

Pierwsza Prezes odmówiła także powołania 26 z 30 wskazanych przez Senat ławników.

Odnotowano, że Polska dwukrotnie nowelizowała w ciągu ostatniego roku system dyscyplinarny sędziów w celu podniesienia niezależności sądownictwa. Nie oceniano jednak tych zmian, ze względu na to, że druga z ustaw nie weszła jeszcze w życie – czeka na ocenę Trybunału Konstytucyjnego.

Upadek Trybunału Konstytucyjnego

Zaznaczono, że sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym wciąż budzi poważne wątpliwości. W lutym Komisja zdecydowała się zwrócić do TSUE w związku z wyrokami TK z 2021 roku, w których podważano podstawowych zasad prawa UE takie jak skuteczność, pierwszeństwo, jednolite stosowanie, czy wiążąca moc orzeczeń. Do tego powszechnie kwestionowana jest niezawisłość sędziów TK. Tymczasem w tym samym Trybunale zawisło szereg spraw dotyczących niezależności sędziowskiej.

Raport wymienia szereg spraw, które zawisły w Trybunale. To między innymi sprawa dotycząca zgodności z Konstytucją ustawy o SN i innych ustaw (przygotowana przez rząd w celu uzyskania przez Polskę środków z Funduszu Odbudowy). Zwrócono także uwagę na praktykę kierowania do TK wniosków, które – przez to, że nie są rozpatrywane w odpowiednim tempie – na długi czas wstrzymują postępowania we właściwych sądach. Uwadze Komisji nie umknął także wewnętrzny spór w TK dotyczący kadencji pozostającej na stanowisku Pierwszego Prezesa TK Julii Przyłębskiej.

Respektowanie niezależności sędziowskiej jest nadal dużym problemem – sędziowie nadal podlegają postępowaniom dyscyplinarnym w związku z treścią wydawanych przez nich orzeczeń, a także są karnie przenoszeni między wydziałami. Analitycy podkreślili, że przepisy, które pozwalają władzom nękać sędziów z powodu orzecznictwa, pozostają w mocy, pomimo decyzji TSUE. Jako wyjątkowo rażący przykład tej praktyki wymieniono postępowanie w sprawie byłej Pierwszej Prezes SN Małgorzaty Gersdorf w związku z uchwałą połączonych izb z 23 stycznia 2020 roku.

Prokuratura – postęp czy regres?

W raporcie omówiono także stan polskiej prokuratury. Podkreślono, że wciąż nie doszło do rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Podkreślono, że prokuratorzy nadal są delegowani bez ich zgody, co grozi naruszeniem ich niezależności. Wciąż trwają także postępowania dyscyplinarne przeciwko prokuratorom w tak zwanych sprawach wrażliwych.

KE uznała, że w kwestii prokuratury nastąpił jednak mały progres.

„W dniu 27 października 2022 r. Sejm przyjął nowelizację ustawy Prawo o prokuraturze, przenoszącą kompetencje w zakresie powoływania i odwoływania osób na stanowiska kierownicze w prokuraturze z Prokuratora Generalnego na Prokuratora Krajowego (który może być odwołany wyłącznie za zgodą Prezydent RP). Rząd pracuje nad dodatkową reformą prokuratury, która zwiększyłaby uprawnienia Prokuratora Krajowego. Zmiany te mogłyby zwiększyć funkcjonalną niezależność prokuratury od rządu” – czytamy w raporcie.

Ta uwaga może dziwić, ponieważ w polskim środowisku prawniczym przekazywanie kolejnych kompetencji Prokuraturze Krajowej zostało powszechnie odczytane jako ubezpieczenia się Zbigniewa Ziobry na wypadek przegranych wyborów, które doprowadziłyby do przejęcia funkcji Prokuratora Generalnego przez opozycję.

Bezkarność ludzi władzy

W raporcie z 2022 roku jednym z zaleceń dla Polski było „zapewnienie niezależności i skuteczności dochodzeń i postępowań karnych […], aby zapewnić solidne wyniki w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu”. Nie doszło na tym polu do poprawy. Połączenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości, a także podporządkowanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego władzy wykonawczej sprawiają, że istnieją obawy dotyczące upolitycznienia prokuratury, w tym ryzyko selektywnego stosowania prawa i rozbieżności w traktowaniu przypadków korupcji do celów politycznych. „Podobno w niektórych przypadkach śledztwo nie jest wszczynane, mimo poważnych zarzutów” – zaznaczono.

Co więcej, Polsce zalecano także rozszerzanie pola odpowiedzialności ludzi władzy. Tymczasem w ostatnim roku uchwalono między innymi ustawę wyłączającą odpowiedzialność karną w związku z działaniami podejmowanymi w czasie kampanii prezydenckiej 2020 roku, zwaną potocznie „ustawą bezkarnościową”.

Wciąż nie wzmocniono prawa regulującego prace lobbystów, a także nie ukończono ustawy chroniącej sygnalistów. W życie weszły przepisy, które wzmacniają jawność finansów partii. Zarazem jednak poważne wątpliwości budzi praktyka masowych i jednoczesnych wpłat ze strony osób piastujących stanowiska w spółkach skarbu państwa. Zdaniem autorów raportu to przykład klientelizmu, obejścia przepisów zakazujących wpłaty osób prawnych, konfliktu interesów, a wreszcie zaburzenie równości podmiotów w procesie wyborczym.

Medialna gra koncesjami

W raporcie kwestionowana jest niezależność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. „Przedstawiciele środowiska medialnego i organizacji pozarządowych wskazywali na rozbieżności w podejściu KRRiT przy wykonywaniu uprawnień nadzorczych nad mediami publicznymi z jednej strony i nadawców prywatnych z drugiej strony” – czytamy w raporcie.

Odnotowano, że w grudniu 2021 roku prezydent Andrzej Duda zawetował ustawę wprowadzającą możliwość nieudzielania koncesji nadawczych operatorom bezpośrednio lub pośrednio kontrolowanym przez osoby zarejestrowane poza Europejskim Obszarem Gospodarczym, potocznie zwaną lex TVN. Jednak w 2022 roku jednym z zaleceń dla Polski było „zapewnienie przestrzegania uczciwych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych procedur przyznawania koncesji na działalność mediom”. W tym obszarze sprawy nie uległy poprawie, a „wykonywanie uprawnień nadzorczych KRRiT może być postrzegane jako próba stworzenia niepewności prawnej w odniesieniu do koncesji udzielanych niektórym mediom”.

Autorzy raportu informują, że w przestrzeni publicznej pojawiają się twierdzenia o wpływie politycznym na media niepubliczne. Wymieniono przypadki usunięcia krytycznego wobec rządowych reform podatkowych wywiadu ze strony internetowej regionalnego wydawnictwa należącego do Polska Press, kupionego przez państwowego giganta naftowego PKN Orlen, oraz zablokowanie przez zarząd dziennikarskiego śledztwa w lokalnym „Dzienniku Wschodnim”.

Reklamy dla mediów prorządowych

Ogromnym problemem pozostaje także kwestia niezależności mediów publicznych, których zarządy i rady nadzorcze w praktyce powoływane są z politycznego klucza. Powracają także zarzuty o bezczynność KRRiT w odniesieniu do „wielu przypadków stronniczego relacjonowania przez media publiczne, w szczególności na temat liderów opozycji i mniejszości” oraz wybiórczego i niewyważonego dziennikarstwa.

Kolejnym narzędziem wykorzystywanym do wpływania na rynek medialny są reklamy podmiotów kontrolowanych przez państwo, które kierowane są głównie do mediów prorządowych. „Według jednego z ostatnich badań, media przyjazne rządowi są głównymi beneficjentami reklam pochodzących od spółek państwowych. Z badania wynika, że dystrybucja reklamy państwowej może być postrzegana jako narzędzie manipulacji politycznej, służące dalszej polaryzacji postaw w społeczeństwie. Społeczeństwo obywatelskie zwraca również uwagę na brak regularnego monitoringu wydatków na reklamę państwa” – czytamy w raporcie.

Dziennikarzom utrudnia się wykonywanie ich pracy. Z jednej strony osoby powiązane z władzą odmawiają dostępu do informacji, z drugiej – dziennikarzom grożą kosztowne i czasochłonne procesy o zniesławienie.

NIK, Lex Tusk i ataki na NGO-sy

W Polsce w procesie legislacyjnym wciąż wykorzystywana jest ścieżka zgłaszania projektów ustaw przez grupę posłów, a nie przez rząd, co pozwala na obejście wymaganych przez prawo konsultacji. Nie zmieniono tej praktyki, pomimo tego, że rząd zobowiązał się do tego w Krajowym Planie Odbudowy.

Do 1 stycznia 2023 Polska miała na koncie 46 niewykonanych wyroków ETPCz, o osiem więcej niż w roku poprzednim. Najstarszy z nich, dotyczący przewlekłości postępowań administracyjnych, jest niewykonany od 17 lat.

Wciąż zaburzone jest prawidłowe funkcjonowanie Najwyższej Izby Kontroli: władze nie chcą powołać na stanowiska członków kolegium NIK, powiększyć odpowiednio budżetu instytucji, przedsiębiorstwa państwowe utrudniają kontrole, prokuratura ignoruje wnioski, a sami kontrolerzy są obiektem represji.

W raporcie opisano także przyjętą przez Sejm ustawę o Komisji do spraw badania rosyjskich wpływów. Podkreślono wszystkie prawne wątpliwości, przede wszystkim tę, że organ zależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej uzyskuje de facto kompetencje sądowe do nakładania sankcji o charakterze karnym. Odnotowano, że w tej chwili Komisja Europejska czeka na odpowiedź polskiego rządu po wszczęciu przez nią postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

W mijającym roku uwagę Komisji wzbudziły także zmiany w kodeksie karnym, które wprowadziły m.in. dożywotnie pozbawienie wolności bez możliwości warunkowego zwolnienia, co wzbudza poważne wątpliwości w świetle wymogów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Oprócz tego odnotowano społeczne poruszenie wokół zwolnienia Hanny Machińskiej z Biura RPO, a także fakt, że instytucja ta pozostaje poważnie niedofinansowana.

W kwestii sytuacji organizacji społecznych odnotowano, że od tego roku zwiększono stawkę podatku, jaki można odpisać na ich korzyść do 1,5 procent. Z drugiej jednak strony wciąż pojawiają się zarzuty co do „ciągłych ataków przedstawicieli władz na organizacje pozarządowe, w szczególności organizacje zajmujące się udzielaniem pomocy humanitarnej na granicy polsko-białoruskiej, działaczki aborcyjne oraz przedstawicieli społeczności LGBTQI”.

Rekomendacje

W związku z brakiem postępu w niemal wszystkich aspektach omawianych w sprawozdaniu tegoroczne zalecenia pozostają prawie niezmienione. Są nimi:

• Rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz kontynuowanie wysiłków na rzecz zapewnienia funkcjonalnej niezależności prokuratury od rządu.

• Wzmocnienie obowiązujących przepisów w zakresie uczciwości zawodowej przez wprowadzenie przepisów regulujących lobbing oraz standardowego internetowego systemu oświadczeń majątkowych urzędników publicznych, oraz posłów i senatorów.

• Zapewnienie niezależnych i skutecznych postępowań przygotowawczych i sądowych, zajęcie się problemem szerokiego zakresu immunitetów dla osób pełniących najwyższe funkcje wykonawcze oraz powstrzymanie się od wprowadzania klauzul bezkarności w prawodawstwie, aby umożliwić skuteczniejsze prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.

• Zapewnienie uczciwych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych procedur przyznawania licencji na nadawanie podmiotom medialnym.

• Wzmocnienie przepisów i mechanizmów służących poprawie niezależnego zarządzania i zwiększeniu niezależności redakcyjnej w mediach publicznych, z uwzględnieniem europejskich standardów dotyczących mediów publicznych.

• Zapewnienie bardziej systematycznych działań następczych w związku z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli oraz zapewnienie w trybie pilnym powołania członków Kolegium Najwyższej Izby Kontroli dla zagwarantowania jej skutecznego funkcjonowania.

• Poprawę warunków działania dla społeczeństwa obywatelskiego oraz kontynuowanie wysiłków w tym zakresie w odniesieniu do Rzecznika Praw Obywatelskich, z uwzględnieniem europejskich standardów dotyczących społeczeństwa obywatelskiego i instytucji rzecznika praw obywatelskich.