Przystąpienie Ukrainy do UE. Postępy i wyzwania kraju-kandydata, w którym toczy się wojna

Ukraina jest szczególnym krajem kandydującym do członkostwa w Unii Europejskiej. Jej negocjacje akcesyjne odbywają się w warunkach pełnej rosyjskiej inwazji. Przeprowadzanie złożonych reform w zakresie integracji europejskiej przy jednoczesnym przeciwstawianiu się agresorowi to ogromne wyzwanie. Jednak to jednocześnie jedyny sposób na przetrwanie kraju i budowanie jego przyszłości.

Według stanu na koniec lipca Ukraina otworzyła dwa klastry w ramach negocjacji o przystąpieniu do UE. Z jednej strony oznacza to, że znajduje się dopiero na początkowym etapie procesu negocjacyjnego, a z drugiej – na kluczowym etapie swoich dążeń do integracji europejskiej.

Snizhana Diachenko jest doktorantką w European University Institute, Europejskim Instytucie Uniwersyteckim we Florencji. Zajmuje się badaniem kwestii kształtowania się tożsamości ukraińskiej w kontekście wojny i integracji europejskiej. Ekspertka ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w szczególności polityki rozszerzenia, a także stosunków między Ukrainą a UE. Publikujemy jej tekst napisany dla OKO.press

Umowa stowarzyszeniowa z UE

Należy pamiętać, że Ukraina nie rozpoczyna integracji europejskiej od zera. Proces ten rozpoczął się już w 2014 roku po podpisaniu umowy stowarzyszeniowej z UE. Umowa ta przewidywała reformy polityczne, czyli zapewnienie praworządności i wzmocnienie instytucji, a także zbliżenie ukraińskiego ustawodawstwa do prawa UE w poszczególnych sektorach w celu utworzenia strefy wolnego handlu. Oznacza to, że

Jednak umowa stowarzyszeniowa nie miała jasno określonego celu politycznego. Nie przewidywała ani integracji z rynkiem wewnętrznym, ani pełnoprawnego członkostwa. Efektem było wybiórcze wdrażanie aktów prawnych UE – tam, gdzie było to korzystne i nie wymagało ogromnych nakładów.

Wraz z rozpoczęciem procesu negocjacyjnego stosunki Ukrainy z UE weszły na nowy poziom. Wymagań jest więcej, ale Ukraina ma teraz jasno określony cel polityczny — pełne członkostwo w UE. Ponadto UE jest obecnie znacznie bardziej zaangażowana w proces europejskiej integracji Ukrainy. Prowadzi systematyczny monitoring realizacji warunków. Projekty ustaw dostosowawczych są opracowywane w porozumieniu z Komisją Europejską.

Negocjacje akcesyjne to złożony proces, który zakłada dostosowanie ustawodawstwa krajowego do prawa UE w 33 sektorach. Dla wyjaśnienia terminologii: w ramach procesu negocjacyjnego każdy sektor to rozdział prawa UE, a wszystkie rozdziały są pogrupowane w sześć klastrów negocjacyjnych.

Klastry negocjacyjne

Obecnie Ukraina otworzyła klaster 1 (Podstawy) oraz klaster 6 (Stosunki zewnętrzne).

Klaster 1 ma kluczowe znaczenie w procesie negocjacyjnym. Obejmuje on rozdziały:

• 23 – sądownictwo i prawa podstawowe
• 24 – wymiar sprawiedliwości, wolność i bezpieczeństwo
• 5 – zamówienia publiczne
• 18 – statystyka
• 32 – kontrola finansowa.

Zgodnie z zasadami zaktualizowanej metodologii rozszerzenia UE klaster 1 jest otwierany jako pierwszy i zamykany jako ostatni, co oznacza, że

Co więcej, kraj kandydujący nie może tymczasowo (provisionall w terminologii UE) zamknąć żadnego rozdziału negocjacyjnego, dopóki nie zostaną spełnione pośrednie wskaźniki realizacji celów (benchmarks) rozdziałów 23 i 24.

Oprócz wymienionych rozdziałów klaster 1 obejmuje również Kryteria kopenhaskie:

• funkcjonowanie instytucji demokratycznych,
• reformę administracji publicznej,
• a także kryteria gospodarcze.

W związku z tym dla UE silne i demokratyczne instytucje są niemal głównym kryterium przystąpienia, a także ważnym warunkiem wypełniania zobowiązań wynikających z członkostwa oraz wdrażania prawa europejskiego.

Klaster 1 został otwarty jako pierwszy zgodnie z metodologią rozszerzenia. To, który klaster zostanie otwarty jako następny, zależy od poziomu przygotowania kraju kandydującego.

W przypadku Ukrainy jest to klaster 6, który obejmuje rozdziały 30 (Stosunki zewnętrzne) oraz 31 (Polityka zagraniczna oraz polityka bezpieczeństwa i obrony). Ubiegłoroczny raport Komisji Europejskiej wykazał, że w obu rozdziałach Ukraina prezentuje dobry poziom przygotowania do członkostwa (good level of preparation). W rozdziałach tych chodzi nie tyle o dostosowanie ustawodawstwa, co o zsynchronizowanie polityki handlu zagranicznego, a także polityki bezpieczeństwa i obrony. W ramach tej ostatniej Ukraina wykazuje wysoki poziom zgodności z UE w kontekście przyłączania się do oświadczeń UE w kontekście polityki zagranicznej oraz współpracy obronnej.

Co w praktyce oznacza otwarcie klastra w procesie negocjacyjnym?

Aby lepiej wyjaśnić znaczenie tego etapu, warto przypomnieć sobie główne fazy całego procesu akcesyjnego. Pierwszym krokiem jest złożenie wniosku o przystąpienie do UE. Ukraina zrobiła to czwartego dnia pełnoskalowej inwazji – 28 lutego 2022 roku.

Następnie, na podstawie opinii Komisji Europejskiej, państwa członkowskie UE podejmują decyzję o przyznaniu statusu kraju kandydującego. W odniesieniu do Ukrainy Komisja Europejska zaproponowała 7 rekomendacji w celu rozpoczęcia procesu negocjacyjnego.

Chodzi o priorytetowe działania w ramach

• reformy sądownictwa,
• reformy Sądu Konstytucyjnego Ukrainy,
• walki z korupcją i praniem pieniędzy,
• ustawodawstwa antyoligarchicznego,
• dostosowania do prawa UE regulacji dotyczących mediów i reklamy,
• a także ochrony praw mniejszości.

Później Komisja Europejska przedstawiła jeszcze cztery dodatkowe rekomendacje: zwiększenie stanu osobowego Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy (NABU), rozszerzenie uprawnień Narodowej Agencji Zapobiegania Korupcji (NAZK), udoskonalenie ustawodawstwa w zakresie lobbingu oraz ochrony mniejszości narodowych. Po spełnieniu przez Ukrainę tych warunków Komisja Europejska zarekomendowała rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z Ukrainą, co zostało zaakceptowane przez państwa członkowskie. Następnie Komisja Europejska przystępuje do opracowania ram negocjacyjnych – dokumentu określającego główne etapy i procedury negocjacji.

Kolejnym etapem po jednomyślnym przyjęciu ram przez państwa członkowskie jest pierwsza konferencja międzyrządowa między UE a krajem kandydującym.

Symbolizuje ona oficjalne rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych. Następnie albo równolegle z przygotowaniem ram negocjacyjnych (jak w przypadku Ukrainy i Mołdawii), odbywa się screening ustawodawstwa kraju kandydującego pod kątem jego zgodności z prawem UE. Proces ten prowadzi Komisja Europejska w różnych sektorach, a na podstawie jego wyników sporządza sprawozdanie zawierające wnioski dotyczące dalszych kroków. Z reguły Komisja Europejska może rekomendować otwarcie klastra negocjacyjnego, ustalając warunki zamknięcia poszczególnych rozdziałów negocjacji (closing benchmarks).

Innym rozwiązaniem jest określenie warunków otwarcia klastra negocjacyjnego (opening benchmarks), jeśli do jego otwarcia konieczne są pewne prace przygotowawcze, tj. przyjęcie ustawodawstwa ramowego lub utworzenie odpowiednich instytucji. W przypadku rozdziałów 23 i 24 kraj kandydujący otrzymuje również pośrednie wskaźniki realizacji celów.

Etap ten ma kluczowe znaczenie dla całego procesu negocjacyjnego. To właśnie wtedy odbywa się główna praca nad dostosowaniem ustawodawstwa krajowego do europejskiego. Po otrzymaniu od UE pośrednich lub końcowych wskaźników realizacji celów kraj kandydujący dysponuje głównymi kryteriami lub priorytetowymi reformami w poszczególnych sektorach. Komisja Europejska będzie na nie zwracać szczególną uwagę podczas oceny postępów. Oznacza to, że Ukraina może rozpocząć wdrażanie wymogów UE i konsultować się w tej sprawie z Komisją Europejską w ramach klastrów 1 i 6. Przedstawiciele rządu i Komisji Europejskiej informują również, że trwają konsultacje techniczne również w odniesieniu do innych klastrów, ponieważ Ukraina uzyskała już wszystkie niezbędne wskaźniki referencyjne na podstawie wyników przeglądu.

Metodologia rozszerzenia zakłada, że tempo postępów kandydata na drodze do członkostwa zależy od wdrażania przez kraj kandydujący prawa i standardów UE. Jednak w praktyce nie zawsze tak jest. Na przykład,

Przyczyną tych dyskusji najczęściej nie jest stopień przygotowania Ukrainy do członkostwa, ale różne poglądy państw członkowskich na temat tempa jej postępów w procesie negocjacyjnym, zmiany w podziale środków z funduszy UE lub też dwustronne spory. Do tego tematu wrócimy później, a teraz przejdźmy do reform związanych z procesem akcesyjnym.

Na jakim etapie są reformy?

Zgodnie z corocznym raportem Komisji Europejskiej dotyczącym rozszerzenia, na koniec 2025 roku Ukraina prezentowała umiarkowany poziom przygotowania do członkostwa (według terminologii Komisji Europejskiej – between some and moderate level of preparation). W niektórych obszarach Ukraina osiąga lepsze wyniki, w innych – słabsze, ale ogólnie rzecz biorąc,

Właśnie dlatego otwarcie klastrów ma kluczowe znaczenie, ponieważ nadałoby impuls dalszym reformom. W ramach procesu negocjacyjnego można obecnie mówić o dwóch klastrach – pierwszym i szóstym. Ten ostatni klaster jest łatwiejszy, jak wspomniano powyżej, ponieważ Ukraina wykazuje w tym obszarze dobry poziom synchronizacji z UE. Natomiast w przypadku pierwszego klastra występują pewne trudności.

Wraz z przekazaniem Ukrainie nieoficjalnej wersji benchmarków w grudniu 2025 roku Ukraina i UE uzgodniły również 10 priorytetowych reform w dziedzinie przeciwdziałania korupcji, aby nie stracić dynamiki w procesie negocjacyjnym w kontekście blokowania przez Węgry otwarcia pierwszego klastra. W Ukrainie punkty te otrzymały nieformalną nazwę „plan Kaczki-Kos” (Taras Kaczka – były wicepremier ds. integracji europejskiej i euroatlantyckiej Ukrainy; Marta Kos – komisarka UE ds. rozszerzenia). Warunki te w taki czy inny sposób dotyczą wskaźników pośrednich, a ich realizacja jest raczej dowodem na to, że Ukraina jest rzeczywiście gotowa przeprowadzać złożone reformy na rzecz przystąpienia nie tylko w słowach, ale i w czynach.

Plan ten został również pomyślany jako taki, który pomoże przywrócić zaufanie do organów antykorupcyjnych po protestach latem 2025 roku. Były one reakcją na ograniczenie kompetencji NABU oraz Specjalnej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP). Jednak zgodnie z monitoringiem przeprowadzonym przez ukraińskie organizacje społeczne, według stanu na czerwiec 2026 roku Ukraina zrealizowała mniej niż jedną trzecią zaplanowanych reform — 15% z 100. Pierwotnie realizację tego planu zaplanowano na rok 2026.

Przedstawiciele rządu twierdzą, że proces ten ulega spowolnieniu, ponieważ projekty ustaw muszą być zatwierdzane po konsultacjach z Komisją Europejską. Oczekują też, że w drugiej połowie roku prace będą przebiegać szybciej. Jednak w niektórych kwestiach eksperci zauważają nawet cofanie się reform. W szczególności występują problemy z reformą Państwowego Biura Śledczego (DBR), deklaracją uczciwości sędziów, a strategia antykorupcyjna jest przyjmowana powoli.

Retoryka rządu jest jednak bardziej optymistyczna.

Przedstawiciele władz twierdzą, że na spełnienie wszystkich kryteriów w klastrze „Podstawy” Ukraina będzie potrzebowała od kilku miesięcy do dwóch lat. Takie tempo wydaje się mało realistyczne. Wspomniany plan Kaczki-Kos zawiera tylko niewielką część pośrednich wskaźników z rozdziałów 23 i 24. Jego realizacja na poziomie 15% stanowi znikomą część w porównaniu z ogólną liczbą wymagań. Co więcej, są to jedynie wskaźniki pośrednie, po których pozostaną jeszcze wskaźniki końcowe.

Jeśli chodzi o wszystkie rozdziały negocjacyjne, 1 kwietnia 2026 r. przyjęto Krajowy program dostosowania ustawodawstwa Ukrainy do prawa Unii Europejskiej, opracowany na podstawie raportów z przeglądu i rekomendacji Komisji Europejskiej.

Oznacza to, że do krajowego planu dostosowania włączono benchmarki, które Ukraina otrzymała od Komisji Europejskiej jeszcze przed otwarciem klastrów. Są tak także mapy drogowe z zakresu praworządności, reformy administracji publicznej oraz funkcjonowania instytucji demokratycznych, a także Plan działań na rzecz ochrony praw osób należących do mniejszości narodowych (społeczności) Ukrainy). Tp wszystko było warunkiem otwarcia pierwszego klastra negocjacyjnego. Plan ten stanowi swego rodzaju drogowskaz reform w obszarze integracji europejskiej, z jasno określonymi aktami prawnymi UE, które Ukraina musi wdrożyć, a także z odpowiedzialnymi organami, jasnymi celami, zadaniami i konkretnymi terminami ich realizacji.

Jeśli chodzi o poszczególne sektory, to reformy znajdują się raczej na etapie oceny wpływu integracji europejskiej oraz wewnętrznych konsultacji z interesariuszami.

Na przykład w sektorze rolnym konieczne będzie przeprowadzenie konsultacji z przedsiębiorstwami państwowymi i prywatnymi, stowarzyszeniami oraz rolnikami, aby ustalić, w jaki sposób postrzegają oni wdrażanie europejskich standardów produkcji i kiedy są gotowi je wdrożyć. A także jaka nowa infrastruktura i jakie technologie są niezbędne, na przykład w zakresie zachowania jakości gleb itp.

Wyzwaniem jest tu również fakt, że rolnicy często albo nie znają wymogów UE, albo nie dysponują wystarczającymi środkami, aby je wdrożyć.

Konsultacje te są także niezbędne do opracowania stanowisk negocjacyjnych opartych na przekonujących argumentach. W szczególności zaś do określenia niezbędnych okresów przejściowych – czyli tego, w jakim czasie po przystąpieniu do UE Ukraina będzie gotowa wdrożyć poszczególne standardy.

Wyzwania wewnątrz kraju

Przystąpienie Ukrainy do UE wiąże się z pewnymi wyzwaniami, które spowalniają proces negocjacyjny. Pierwszym z nich jest fakt, że proces akcesyjny odbywa się w warunkach wojny.

Oprócz przeprowadzania reform w zakresie integracji europejskiej organy władzy muszą reagować na wyzwania i podejmować decyzje związane z wojną. Na przykład oceniać skalę zniszczeń, chronić infrastrukturę przed atakami rakietowymi, odbudowywać lub remontować uszkodzone obiekty cywilne. Według szacunków Banku Światowego, Komisji Europejskiej, ONZ i rządu Ukrainy na koniec 2025 roku straty spowodowane wojną szacowano na ponad 195 miliardów dolarów. Największe straty poniosły infrastruktura mieszkaniowa, transportowa i energetyczna. Zniszczenia utrudniają przeprowadzenie oceny wpływu przystąpienia do UE.

Ponadto niedokończona reforma administracji publicznej stanowi przeszkodę w skutecznym funkcjonowaniu organów państwowych w obszarze integracji europejskiej. Utrudnia ona również zapewnienie wysokiej jakości wdrażania przyjętych przepisów oraz monitorowania ich stosowania. Przekierowanie środków publicznych na obronę spowodowało również niedofinansowanie administracji państwowej.

Kolejnym problemem jest brak odpowiedniej koordynacji między poszczególnymi ministerstwami i podległymi im instytucjami, a także między rządem i parlamentem. Po rozpoczęciu negocjacji Ukraina stworzyła strukturę instytucjonalną procesu negocjacyjnego, której przewodzi Biuro Rządu ds. Koordynacji Integracji Europejskiej i Euroatlantyckiej. Rola tego biura powinna jednak zostać znacząco wzmocniona – zarówno pod względem zasobów ludzkich, jak i finansowych. Inaczej nie będzie mogło zapewniać skutecznej koordynacji między ministerstwami, parlamentem i innymi organami władzy. A także angażować społeczeństwo obywatelskie oraz innych interesariuszy.

Wyzwania zewnętrzne – stosunki z sąsiadami

Istnieją również wyzwania w polityce zagranicznej. Oprócz tego, że proces akcesyjny jest nadmiernie biurokratyczny, głosowania w Radzie UE dotyczące poszczególnych etapów mogą być opóźniane przez spory polityczne między krajem kandydującym a poszczególnymi państwami członkowskimi.

Spowolnienie procesu nie jest obecnie związane z faktycznym poziomem postępów Ukrainy zgodnie z podejściem opartym na zasługach (merit-based approach), lecz z żądaniami Węgier wobec praw mniejszości węgierskiej w Ukrainie – sporem trwającym od 2017 roku.

Ukraina jest gotowa na ustępstwa. Plan działań na rzecz ochrony praw osób należących do mniejszości narodowych (społeczności), włączony do ram negocjacyjnych na żądanie Węgier, stał się jednym z kryteriów oceny gotowości Ukrainy do członkostwa. Po wyborze nowego rządu Węgier osiągnięto również porozumienia w sprawie rozszerzenia praw mniejszości węgierskiej na Zakarpaciu. Jednak nawet te ustępstwa nie doprowadziły do odblokowania przez Węgry drugiego klastra negocjacyjnego.

Sytuacja ta tworzy negatywny precedens ponieważ inne państwa członkowskie również mogą hamować negocjacje z powodu dwustronnych sporów.

Przykładowo, po konflikcie związanym z nazwą jednej z ukraińskich jednostek wojskowych, nazwanej na cześć bohaterów UPA, polski minister obrony stwierdził, że „Ukraina będzie miała poważne problemy z przystąpieniem do UE, jeśli nie zrezygnuje z upamiętniania działaczy OUN i UPA”.

W Ukrainie takie wypowiedzi wydają się niezrozumiałe, ponieważ Ukraina w żadnym wypadku nie zamierza wszczynać konfliktu z Polską. W kontekście wojny z Rosją Ukraińcy coraz częściej wracają do swojej historii i zagłębiają się w kwestie tożsamości. Procesom tym towarzyszą wewnętrzne dyskusje na temat rozumienia siebie jako narodu, pamięci narodowej i panteonu bohaterów. Nie chodzi tutaj o historyczną dokładność, lecz o narodowe mity, które miałyby wspierać morale Ukraińców, przede wszystkim żołnierzy. Jednostki UPA, które walczyły między innymi przeciwko Armii Radzieckiej, stanowią część tych mitów.

Ukraina uznaje, że konflikty etniczne na polsko-ukraińskim pograniczu, w szczególności tragedia wołyńska, do której często odwołuje się strona polska, były tragedią dla obu społeczeństw. Historię lepiej jednak pozostawić historykom dla uczciwych dyskusji naukowych, badań archiwalnych i prac poszukiwawczych. Politycy powinni natomiast powrócić do formuły „sami wybaczamy i prosimy o wybaczenie”.

Integracja wymaga wysiłku nie tylko Ukrainy, ale i Unii

Negocjacje w sprawie przystąpienia do UE to kompleksowy proces, który wymaga zarówno pracy wewnątrz kraju, jak i skutecznej dyplomacji wobec państw członkowskich. Ukraina mówi o ambitnych terminach przystąpienia do UE i na różne sposoby stara się demonstrować swoją gotowość do szybkiego dążenia do członkostwa. Przykładem jest przeprowadzenie screeningu w stosunkowo krótkim czasie, nawet w warunkach wojny. Retoryka ta napotyka jednak zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne wyzwania.

Stan wojenny powoduje dodatkowe obciążenie instytucji państwowych, którym brakuje reform, środków finansowych i zasobów ludzkich. Są do tego często osłabiane przez wewnętrzne spory polityczne i skandale korupcyjne. W samej UE również nie ma jeszcze konsensusu co do tego, jak Ukraina powinna dalej postępować i jak połączyć geopolityczne wyzwania wojny z warunkami członkostwa.

Ponadto Ukraina musi prowadzić odrębne dialogi z państwami członkowskimi, aby dwustronne spory nie stały się przeszkodą na drodze do członkostwa. Warunki wojny utrudniają określenie jakichkolwiek terminów przystąpienia Ukrainy do UE. Wspólna wizja UE, kiedy i w jakich warunkach jest ona gotowa uznać Ukrainę za swojego członka, zapewniłaby polityczną jasność procesu akcesyjnego.

Tłumaczenie Solomiia Harbich