Minister Żurek nie chce, żeby Komisja Wenecka opiniowała projekt Bodnara. Dlaczego?

Minister Waldemar Żurek poinformował, że wystąpił do Komisji Weneckiej, eksperckiego organu Rady Europy, o wycofanie z analizy projektu ustawy regulującej status wadliwie powołanych sędziów. Projekt w kwietniu 2025 roku przedstawiło Komisji Ministerstwo Sprawiedliwości kierowane wtedy przez Adama Bodnara.

Minister Żurek powiedział, że w Ministerstwie „wiemy, jakie są zalecenia Komisji, szanujemy ten organ, ale na tym etapie konsultacje z Komisją nie są celowe”.

Były minister sprawiedliwości Adam Bodnar w Polsat News ocenił, że ministerstwo nie może wycofać projektu z opiniowania przez Komisję Wenecką. Ponieważ nie ono wnioskowało o jej opinię. Zrobiło to Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy.

Jak wyjaśniał Bodnar, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zwróciło się o opinię po ogłoszeniu przez Komisję Kodyfikacyjną ustroju sądów i prokuratury dwóch projektów ustaw regulujących status wadliwie powołanych sędziów. Ministerstwo Sprawiedliwości nie przekazało jednak tych propozycji do oceny Komisji Weneckiej, lecz przedstawiło jej własny projekt ogłoszony w kwietniu.

„Nie jesteśmy jakąś Albanią czy Kosowem. Mamy świetnych prawników, sami potrafimy pisać prawo – po co nam Komisja Wenecka? To była strata czasu” – uważa sędzia Piotr Gąciarek ze Stowarzyszenia Sędziów Iustitia. Gąciarek popiera postulat, żeby Komisja Wenecka nie oceniała projektu przedstawionego przez ministerstwo za czasów Bodnara.

Pod postem na platformie X z nagraniem tej wypowiedzi Gąciarka wypowiedziała się przewodnicząca wadliwie wybranej Krajowej Rady Sądownictwa. „Pierwszy raz się z nim zgadzam” – wyznała Dagmara Pawełczyk-Woicka.

W 2025 roku zwolenniczka i obrończyni „dobrej zmiany” PiS w sądach oraz sędzia walczący o standardy praworządności, za co był przez PiS nękany – dystansują się od ocen Komisji Weneckiej. Dlaczego?

Status wadliwie powołanych sędziów

Polska jest prawnie zobowiązana wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce do systemowego uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów i ich orzeczeń.

ETPCz nie powiedział, jak to konkretnie zrobić, polskie władze mają margines swobody w tym zakresie. Komitet Ministrów Rady Europy, który monitoruje wykonywanie orzeczeń ETPCz, przedłużył Polsce czas na wykonanie wyroku do 23 listopada 2025 roku.

W przeciwieństwie do sankcji, w tym finansowych, za niewykonywanie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, niewykonywanie orzeczeń ETPCz niesie głównie negatywne skutki reputacyjne dla państw członków Rady Europy.

Wiele państw Rady Europy systemowo nie wykonuje wyroków ETPCz. Nie zmienia to faktu, że Polska jest zobowiązana wyrok wykonać.

Czym jest Komisja Wenecka

Komisja Wenecka, czyli Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, to ekspercki organ Rady Europy, który powstał, żeby doradzać państwom byłego bloku komunistycznego w procesie demokratyzacji. Jej eksperci specjalizują się w prawie konstytucyjnym i międzynarodowych standardach praw człowieka.

Opinie Komisji Weneckiej mają charakter doradczy, nie wiążą państw. Ale są istotnym źródłem doktryny prawa, powołują się na nie w swoich wyrokach Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE.

W Komisji Weneckiej zasiadają przedstawiciele 61 państw, w tym 46 państw członków Rady Europy.

Obecnie w Komisji Weneckiej Polskę (problematycznie) reprezentują wadliwie powołany sędzia Trybunału Konstytucyjnego „dubler” Justyn Piskorski i wadliwie powołana sędzia Sądu Najwyższego Joanna Lemańska.

Nie piszą oni opinii w sprawie ustaw i projektów ustaw z Polski, ale głosują na sesjach Komisji Weneckiej, podczas których przyjmowane są opinie KW.

Awantury o Komisję Wenecką za PiS

Komisja Wenecka krytykowała zmiany wprowadzane w sądownictwie i prokuraturze przez PiS po 2015 roku. Po 2019 roku o opinie w sprawie ustaw występował marszałek Senatu Tomasz Grodzki z PO. Komisję Wenecką krytykowało ówczesne kierownictwo ministerstwa sprawiedliwości ze Zbigniewem Ziobro na czele.

W styczniu 2020 roku ówczesny wiceminister sprawiedliwości Marcin Warchoł odmówił spotkania z przedstawicielami Komisji Weneckiej, którzy przygotowywali opinię o ustawie kagańcowej, zaostrzającej nadużywany przez PiS system dyscyplinarny dla sędziów. Ocenił, że Marszałek Senatu nie miał prawa wystąpić o opinię, dlatego delegacja Komisji Weneckiej jest nieoficjalna. Zamiast spotkania w Ministerstwie zaproponował jej przedstawicielom zwiedzanie warszawskiego Muzeum Żołnierzy Wyklętych i Więźniów Politycznych PRL.

Ówczesny minister sprawiedliwości i prokurator generalny Zbigniew Ziobro później ocenił, że analiza ustawy kagańcowej przygotowana przez Komisję Wenecką to „parodia opinii” i „próba stawiania Polaków do kąta". Wystawił jej czterokrotnie „ocenę niedostateczną”.

Rząd PiS i Solidarnej Polski, powołując się na argumenty suwerennościowe i godnościowe, regularnie odrzucał monitoring i oceny ponadnarodowych instytucji, jak Komisja Wenecka czy międzynarodowe trybunały.

Posunął się do tego, że użył podporządkowanego Trybunału Konstytucyjnego do odrzucenia interpretacji przepisów unijnych traktatów i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jako (rzekomo) niezgodnych z polską konstytucją. Było to absurdalne, zwłaszcza jeśli chodzi o stwierdzenie niezgodności z polską konstytucją artykułu 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który chroni prawo do sądu. Przepis konstytucji z 1997 roku był wzorowany na przepisie Konwencji.

Za rządów PiS i Solidarnej Polski politycy tych partii i ich sympatycy publicznie zarzucali Komisji Weneckiej „podwójne standardy”, czyli różnicowanie oceny dojrzałych, skonsolidowanych demokracji i państw przechodzących demokratyzację.

W artykule naukowym konstytucjonalista dr Julian Scholtes z Uniwersytetu w Glasgow pokazał, że Komisja Wenecka rzeczywiście wyróżnia „stare” i „nowe demokracje”. Autor zachęcał Komisję Wenecką do porzucenia tego koncepcyjnego rozróżnienia, ponieważ daje ono wodę na młyn „aspirującym autokratom”, którzy chcą przykryć swoje działanie w złej wierze i na szkodę państwa prawa.

Jednak w opiniach o ustawach i projektach ustaw przedstawionych przez rząd koalicji 15 października Komisja Wenecka nie traktuje już Polski jako „nowej demokracji”. A opinie wydane za rządów PiS dotyczyły głębokiego demokratycznego regresu.

Powrót do Europy prawa

Zmiana władzy w 2023 roku oznaczała powrót do tradycji polskiego konstytucjonalizmu, który nie widzi sprzeczności między Europejską Konwencją Praw Człowieka, prawem UE i polską konstytucją. Oczywiście ten powrót zachodził w specyficznych warunkach państwa po ośmiu latach systemowego niszczenia praworządności, państwa, w którym nadal funkcjonują instytucje zawłaszczone przez poprzedni „illiberalny” rząd, w tym wadliwie obsadzony Trybunał Konstytucyjny.

Minister sprawiedliwości Adam Bodnar ogłosił i realizował prawny „powrót do Europy”. Obiecał, że naprawa praworządności będzie obejmować wykonywanie wyroków europejskich trybunałów oraz będzie konsultowana z europejskimi gremiami. Nie tylko z instytucjami Unii Europejskiej – w czym Polska miała wymierny interes, bo w 2024 roku umożliwiło to odblokowanie unijnych środków na Krajowy Plan Odbudowy i zamknięcie niechlubnej dla Polski procedury Artykułu 7.1 Traktatu o UE.

Konsultowano też projekty ustaw i uchwalone ustawy z instytucjami eksperckimi jak Komisja Wenecka czy Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. To praktyka pokazująca dobrą wolę rządu. W 2024 roku Komisja Wenecka pochwaliła Polskę za projekt ustawy rozdzielającej funkcję Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego – projekt nadal czeka na przyjęcie przez Radę Ministrów.

Awantura o Komisję Wenecką dzisiaj

W czasie kryzysu praworządności za rządów PiS w latach 2015-2023 stowarzyszenia sędziowskie oraz inne organizacje społeczne zaangażowane w obronę praworządności regularnie powoływały się na opinie Komisji Weneckiej.

Jednym z najtrudniejszych wyzwań ministra Bodnara okazało się zaproponowanie mechanizmu regulującego status wadliwie powołanych sędziów, który satysfakcjonowałby stowarzyszenia sędziowskie, ekspertów z organizacji pozarządowych i akademików.

Jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku Stowarzyszenie Sędziów Iustitia przedstawiło projekt regulujący status wadliwie powołanych sędziów. W kwietniu 2024 roku na czele komisji kodyfikacyjnej ds. ustroju sądów i prokuratury stanął prezes Iustitii prof. Krystian Markiewicz.

Pomysły na sposób uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów były żarliwie dyskutowane. Do pierwotnej koncepcji Iustitii zastrzeżenia miała m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Chodziło między innymi o tym, czy wadliwie powołanych sędziów można masowo cofnąć na niższe stanowisko ustawą (co popiera Iustitia), czy trzeba indywidualnie oceniać ich powołania (do czego przychylała się Helsińska Fundacja Praw Człowieka).

Minister Bodnar wysłał pytania do Komisji Weneckiej, żeby ta pomogła rozstrzygnąć dylematy opracowywania mechanizmu. Na tym etapie nie było jeszcze ministerialnego projektu ustawy. Pytano o dopuszczalność różnych rozwiązań z perspektywy międzynarodowych standardów niezawisłości sądów.

Komisja Wenecka w swojej odpowiedzi z października 2024 roku podzielała wiele wątpliwości Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Odrzuciła pomysł uregulowania statusu ustawą i rekomendowała zindywidualizowaną ocenę przed organem niezależnym od rządu.

Po wydaniu tej opinii komisja kodyfikacyjna w lutym tego roku przedstawiła dwa alternatywne projekty ustawy regulującej status wadliwie powołanych sędziów. Pierwszy wariant zakładał uregulowanie tego ustawą, a drugi – weryfikację ich powołań przed odnowioną KRS.

W kwietniu ministerstwo sprawiedliwości przedstawiło swój projekt.

Wyróżnia on różne grupy sędziów: młodych sędziów, którzy powołanie ma potwierdzić odnowiona, legalna Krajowa Rada Sądownictwa. Sędziów, którzy zostali awansowani i wadliwie powołani do sądu wyższej instancji – mają być cofnięci na poprzednie miejsca. Oraz wadliwie powołanych sędziów, którzy wcześniej nie byli sędziami – mają wrócić na poprzednie stanowiska lub zostać referendarzami w sądach.

Osoby z dwóch ostatnich grup będą mogły w przyszłości startować w konkursach na stanowiska sędziowskie przed legalną KRS.

Ten projekt jest opiniowany przez Komisję Wenecką.

Znaczenie opinii Komisji Weneckiej

Komisja Wenecka nie jest odpowiedzialna za tempo prac nad ustawą regulującą status wadliwie powołanych sędziów. Jest ciałem doradczym, jej opinie nie są wiążące dla państw, ale są istotne. Przygotowują je specjaliści z dużym doświadczeniem.

Z treścią opinii Komisji Weneckiej można się nie zgadzać i z nimi polemizować. Debata publiczna i naukowa powinny być wolne.

Jeśli z konkretnymi analizami czy poszczególnymi argumentami Komisji Weneckiej nie zgadzają się osoby odpowiedzialne za przygotowywanie koncepcji i szczegółów ustaw, mogą, a nawet powinny to robić nie tylko w mediach krajowych, ale pisać polemiki. Na pewno merytoryczne krytyki opinii Komisji Weneckiej byłyby życzliwie przyjęte i opublikowane w różnych naukowych periodykach.

Minister sprawiedliwości nie jest związany projektami przedstawionymi w kwietniu przez ministerstwo czy przez komisję kodyfikacyjną. Ma pełne prawo zaprezentować własny pomysł. Będzie ważnym testem jego pozycji politycznej, czy i kiedy ten pomysł stanie się projektem rządowym, zostanie przegłosowany i przedstawiony prezydentowi Nawrockiemu do podpisu.

Problemy ustrojowe w Polsce po ośmiu latach PiS nie mają precedensu w historii Rady Europy, co przyznała też Komisja Wenecka. Nowy minister może znaleźć na nie oryginalne rozwiązanie i przekonać różne gremia do swoich racji.

W tym wszystkim niewłaściwe jest zrzucanie odpowiedzialności za polską, długo wyczekiwaną reformę, na Komisję Wenecką, portretowanie jej jako hamulcowego i przeinaczanie jej znaczenia czy intencji.

Nie robi tego minister Żurek. Ale tak dziś wygląda debata publiczna, w tym w mediach społecznościowych.