Bodnar: Wiktor Osiatyński byłby dumny z walki obywateli o praworządność w Polsce

"Mistrz. Zmienił moje życie. Wreszcie zrozumiałem świat i samego siebie. Jestem uczniem profesora Osiatyńskiego. Wielokrotnie mogłem korzystać z jego rad, zachęt i pomysłów w kontekście życia publicznego. Posuwał rozwiązania, zadawał trudne pytania. Czasami surowo oceniał" - mówił rok temu dr Adam Bodnar o Wiktorze Osiatyńskim.

"Jestem jednym z tych, którzy zostali głęboko naznaczeni jego charakterem, urokiem oraz mądrością. Ludzi wierzących w idee konstytucjonalizmu, praw człowieka, siłę społeczeństwa obywatelskiego oraz niezależnych sądów, moc słowa, pluralizmu oraz otwartości na drugiego człowieka. Ludzi, którzy są w stanie – wbrew dominującym trendom – bronić wartości, w które wierzą, rozbijać mury i przyzwyczajenia społeczne.”

W drugą rocznicę śmierci Wiktora Osiatyńskiego Adam Bodnar w tekście napisanym dla OKO.press (całość poniżej) zwraca uwagę na ważną część dorobku Profesora, który spopularyzował w Polsce praktykę inicjowania oraz prowadzenia przez prawników spraw sądowych o strategicznym znaczeniu dla obywateli.

"Tzw. litygacja strategiczna okazała się skutecznym elementem rzeźbienia państwa prawa przez obywateli już w latach dwutysięcznych, a dziś jej znaczenie widzimy na przykładzie zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego, w tym zwłaszcza prawników i sędziów, w obronę rządów prawa i demokracji konstytucyjnej" - pisze dr Bodnar.

29 kwietnia 2019 roku mijają dwa lata od śmierci prof. Wiktora Osiatyńskiego. Zawdzięczamy Mu pomysł Archiwum Osiatyńskiego, obywatelską inicjatywę monitorowania praworządności w Polsce (sam myślał o nazwie Księga Bezprawia), a także przyjaźń i rady, jakimi obdarzał OKO.press.

Dr Adam Bodnar, Rzecznik Praw Obywatelskich

Litygacja strategiczna w warunkach kryzysu konstytucyjnego

(Tekst Rzecznika Praw Obywatelskich na drugą rocznicę śmierci prof. Osiatyńskiego)

Jednym z najważniejszych pomysłów prof. Wiktora Osiatyńskiego na rozwój stanu przestrzegania praw człowieka w Polsce było podjęcie działań na rzecz prowadzenia strategicznych postępowań sądowych i administracyjnych.

Pierwszy program litygacji strategicznej nakierowanej na przestrzeganie praw człowieka powstał prawie 15 lat temu w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (Program Spraw Precedensowych).

W czasach kiedy Polska właśnie stała się członkiem Unii Europejskiej, litygacja strategiczna służyła „rzeźbieniu państwa prawa”. Kolejne sprawy sądowe, przełomowe rozstrzygnięcia, opinie przyjaciela sądu uwrażliwiały opinię publiczną na kwestie przestrzegania praw człowieka, poprawiały standardy, napiętnowały nadużycia, nadawały rzeczywiste brzmienie postanowieniom Konstytucji.

Z czasem coraz więcej organizacji pozarządowych zaczęło prowadzić tego typu działania, a metoda stała się dość popularna. Wspomnieć należy zwłaszcza Kampanię Przeciw Homofobii, Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego, Watchdog Polska, Fundację ClientEarth czy Stowarzyszenie Interwencji Prawnej. Warto także dodać, że do prowadzenia spraw angażowały się liczne kancelarie prawne i prawnicy pro bono.

Sytuacja zakwestionowania obowiązującego systemu konstytucyjnego oraz podważenie znaczenia instytucji fundamentalnych dla państwa prawa, takich jak Trybunał Konstytucyjny, wytworzył konieczność poszukiwania sposobów reakcji.

Umiejętności prawników i organizacji pozarządowych, zdobyte w latach wcześniejszych, okazały się niezwykle przydatne do obrony nie tylko materialnych gwarancji praw człowieka, ale także do obrony instytucji państwa demokratycznego.

W obronie Trybunału Konstytucyjnego

Lata 2015-2016 upłynęły pod znakiem ataku na niezależność Trybunału Konstytucyjnego. Brak zaprzysiężenia trzech sędziów TK, nieopublikowanie niektórych wyroków TK oraz kilka zmian legislacyjnych stanowiły sposób na osiągnięcie stanu, w którym TK przestał wykonywać swoją funkcję w państwie demokratycznym.

Warto zauważyć jednak, że był to długi proces, rozpisany na wiele etapów oraz poziomów dyskusji. Obok sprzeciwu politycznego opozycji, demonstracji, zainteresowania organizacji międzynarodowych, jedną z metod oporu były działania prawne.

Sprawy toczące się przed TK w tym czasie stanowiły przestrzeń do aktywności nie tylko podmiotów, które miały prawo do składania wniosków abstrakcyjnych do TK (grupa 50 posłów, RPO, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego oraz Krajowa Rada Sądownictwa), ale także do aktywności samorządów zawodowych oraz organizacji pozarządowych.

Przydatna się okazała instytucja opinii „przyjaciela sądu” (amicus curiae), która została zaaprobowana przez TK jako metoda przedstawiania stanowiska Trybunałowi już w 2006 roku (wyrok z 16 stycznia 2006, SK 30/05).

Od tego czasu różne organizacje przedstawiały opinie w co najmniej kilkudziesięciu sprawach. Stały się one częścią praktyki polskich organizacji pozarządowych.

W związku z powyższym w poszczególnych sprawach dotyczących niezależności TK opinie „przyjaciela sądu” przedstawiane były przez Naczelną Radę Adwokacką, Krajową Radę Radców Prawnych, Helsińską Fundację Praw Człowieka oraz Zespół Ekspertów Prawnych działający w ramach Fundacji im. Stefana Batorego.

Głos społeczeństwa obywatelskiego miał istotne znaczenie, gdyż nadawał legitymizacji społecznej wyrokom TK, za pomocą których Trybunał próbował się bronić przed swoistym wrogim przejęciem.

Jak doskonale wiemy, głos ten nie doprowadził do zatrzymania zmian w TK.

Stworzył natomiast pierwsze więzy solidarności między różnymi środowiskami prawniczymi, które w zasadzie przetrwały aż do dzisiaj i miały później kluczowe znaczenie w kontekście obrony niezależności sądownictwa.

Działania prawne społeczeństwa obywatelskiego, w tym indywidualnych liderów, takich jak np. prof. Marcin Matczak, wpływały także na kształtowanie opinii publicznej oraz dawały poczucie nadziei i kontynuacji głosu sprzeciwu wyrażanego na innych forach, w tym na demonstracjach.

Europejski Trybunał Praw Człowieka – niespełnione nadzieje

Dla organizacji prowadzących działania w zakresie litygacji strategicznej, Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) stanowił zawsze nadzieję na osiągnięcie sprawiedliwości.

Niestety w kontekście wydarzeń z lat 2015-2019 ETPC nie odegrał poważnej roli. W zasadzie żadna istotna sprawa ustrojowa nie doczekała się w tym czasie rozstrzygnięcia ze strony ETPC. Jeśli już, to było ono negatywne dla skarżących – skarga zdegradowanych w 2016 r. prokuratorów została uznana za niedopuszczalną. ETPC wskazał, że w związku z decyzjami o przeniesieniu na niższe stanowiska służbowe powinni skorzystać z drogi odwoławczej przed sądami pracy (Bilewicz przeciwko Polsce, postanowienie ETPC z 30 maja 2017 r., skarga nr 53626/16).

Przewlekłość postępowania przed ETPC, ale również szczególny tryb postępowania, wymagający wyczerpania krajowego postępowania sądowego, spowodowały ograniczenie roli ETPC dla kształtowania krajowych standardów oraz dyskursu na temat praworządności.

Jedynym pozytywnym wyjątkiem była sprawa tzw. ekshumacji smoleńskich. W tym przypadku dzięki działaniom Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka udało się doprowadzić do wyroku ETPC (Solska i Rybicka przeciwko Polsce, skargi nr 30491/17 oraz 31083/17, wyrok z 20 września 2018 roku).

ETPC przyznał rację skarżącym, że dokonywanie ekshumacji ofiar katastrofy smoleńskiej jedynie na podstawie decyzji prokuratora, narusza standardy praw człowieka. Wyrok miał znaczenie symboliczne dla rodzin ofiar, gdyż został wydany już po dokonaniu przymusowych ekshumacji. Był także istotny, ponieważ wskazywał, że ETPC w tego typu sprawach nie musi już czekać na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego.

Można liczyć, że w przyszłości rola ETPC będzie się zwiększać, że działania zapoczątkowane przez różne organizacje pozarządowe oraz osoby indywidualne, dotyczące zmian podjętych w latach 2015-2019, zaowocują orzecznictwem Trybunału. Będzie to jednak ocena post factum, nie mająca większego znaczenia dla dynamicznych zmian następujących w Polsce. Co więcej, wyroki ETPC wymagać będą następnie wykonania, a system nadzoru nad tym procesem nie należy do najbardziej efektywnych.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – przebudzenie mechanizmów ochrony praworządności

Od początku kryzysu konstytucyjnego komentatorzy prawni zgadzali się, że rola Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej będzie fundamentalna dla ochrony polskiego porządku prawnego. Sam również byłem zdania, że TSUE może stać się quasi-sądem konstytucyjnym dla Polski, w obliczu kryzysu TK.

Działania licznych organizacji pozarządowych protestujących przeciwko decyzjom Ministra Środowiska zostały powiązane z działaniami prawnymi koordynowanymi przez Fundację ClientEarth. Skutkiem tego było doprowadzenie do przełomowych działań ze strony TSUE, polegających na wstrzymaniu wycinki, a następnie na rozstrzygnięciu sprawy co do istoty (wyrok w sprawie C-441/17, Komisja przeciwko Polsce). Co istotne, to TSUE musiał w tej sprawie interweniować, choć wcześniej odpowiednia sprawa toczyła się przed sądami administracyjnymi. Nie uznały jednak swojej jurysdykcji do zajmowania się tzw. planami urządzenia lasu.

Powstaje pytanie czy takie podejście sądów polskich nie było wynikiem swoistego „mrożącego skutku” związanego z atmosferą wokół polskiego sądownictwa.

Ale nie miałoby miejsca, gdyby nie silny nacisk społeczeństwa obywatelskiego na Komisję Europejską. W tym przypadku trudno mówić o roli litygacji strategicznej, bo podmiotem inicjującym postępowanie była Komisja Europejska. Niemniej to organizacje pozarządowe przez wiele miesięcy postulowały wykorzystanie procedury z art. 258 TFUE, czyli zainicjowanie procedury naruszenia traktatów.

Postępowanie przed TSUE może być jednak inicjowane także na podstawie pytań prejudycjalnych.

W tym przypadku decyzja o uruchomieniu postępowań zależy od sądu, a nie od czynników politycznych. Tutaj właśnie organizacje pozarządowe dostrzegły szanse na inicjowanie postępowań.

Od kilku lat w Polsce organizowane były szkolenia dla adwokatów i radców prawnych, ale także dla sędziów, jak skutecznie zadawać pytania prejudycjalne, jak je sformułować, aby wypełnić wymogi prawa europejskiego. Dotyczyło to takich zagadnień jak prawo azylowe, prawo ochrony środowiska, prawa konsumentów czy prawo do obrony w sprawach karnych.

Natomiast w świetle orzeczenia w tzw. sprawie portugalskiej (sprawa C-64/14, wyrok z 27 lutego 2019 w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas) powstała możliwość zadawania pytań prejudycjalnych w sprawach dotyczących niezależności sądów. Pytania prejudycjalne zostały zadane w kontekście postępowań toczących się przed Sądem Najwyższym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Nie wchodząc w szczegóły postępowań, warto zwrócić uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, sprawy te mają wsparcie prawne ze strony prawników działających w ramach Komitetu Obrony Sprawiedliwości – koalicji 12 organizacji pozarządowych występujących w obronie sędziów i prokuratorów.

Po drugie, sprawy toczące się przed NSA są efektem strategicznego zaangażowania sędziów, który zdecydowali się wystartować w konkursach na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego organizowanych przez Krajową Radę Sądownictwa i zostać tzw. kamikadze. Gdyby nie ich postawa, ale także strategiczne wsparcie prawne, nie byłoby szans na skierowanie odpowiednich pytań prejudycjalnych.

Obrona niezależności sądownictwa to także interweniowanie w sprawach postępowań dyscyplinarnych, w tym zapewnienie obrony dla represjonowanych sędziów i prokuratorów oraz monitorowanie wszystkich działań w tych sprawach.

Ponownie w tym przypadku istotną rolę odgrywają prawnicy związani z Komitetem Obrony Sprawiedliwości. Na poziomie strategicznym można mieć nadzieje w związku z postępowaniem wszczętym 3 kwietnia 2019 roku przez Komisję Europejską. W przypadku negatywnej odpowiedzi ze strony Rządu RP, postępowanie to może doprowadzić do skierowania kolejnej skargi do TSUE kwestionującej regulacje dotyczące postępowań dyscyplinarnych w stosunku do sędziów.

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji

W obliczu kryzysu konstytucyjnego zmieniły się wyzwania stojące przed polskimi sędziami.

Postulat bezpośredniego stosowania Konstytucji był odmieniany przez wszystkie przypadki. Jednocześnie wydarzenia publiczne (np. manifestacje, zagrożenia dla wolności słowa, pospieszne zmiany legislacyjne) stworzyły szansę do analizy poszczególnych spraw przez pryzmat ochrony praw i wolności jednostki.

Po upływie kilku lat można się już pokusić o wnioski w jakim zakresie społeczeństwo obywatelskie wykorzystało ten okres na rozwój litygacji strategicznej.

Po pierwsze, sądy stały się w niektórych sytuacjach jedyną szansą na przywrócenie poczucia sprawiedliwości.

Przykładem może być ustawa represyjna z 16 grudnia 2016 roku, która pozbawiła wiele osób uprawnień emerytalnych. Nie mogą one liczyć na Trybunał Konstytucyjny, pomimo skierowania do niego pytania prawnego przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Jednak pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych z 2019 roku dają nadzieję na indywidualną analizę poszczególnych spraw.

Inny przykład to zakazy wstępu do Sejmu. Trudno liczyć na rozwiązanie problemu przez sam zainteresowany organ. Strategiczne postępowania sądowe rozpoczynane przez dziennikarzy i aktywistów mogą doprowadzić do zmiany praktyk sądowych.

Również w sprawach dziennikarzy zwolnionych z mediów publicznych sądy powszechne nie zawiodły. Strategiczną sprawą było m.in. postępowanie dotyczące red. Jerzego Sosnowskiego, zwolnionego z Programu Trzeciego Polskiego Radia, które zakończyło się wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 maja 2018 roku.

Po drugie, sądy – dzięki litygacji strategicznej – doprowadziły do ograniczenia negatywnych skutków wątpliwych pomysłów legislacyjnych.

W kontekście zgromadzeń cyklicznych, Sąd Apelacyjny w Warszawie stwierdził, że możliwe jest organizowanie kontrmanifestacji stacjonarnych (sprawa Stowarzyszenia TAMA prowadzona przez Helsińską Fundację Praw Człowieka). Sądy rejonowe wielokrotnie uniewinniały uczestników kontrmanifestacji smoleńskich od zarzutów popełnienia wykroczeń. Przyznawały także zadośćuczynienia w przypadku bezprawnych zatrzymań przez policję. Warto w tym zakresie docenić współpracę takich organizacji jak Obywatele RP czy Komitet Obrony Demokracji z wyspecjalizowanymi organizacjami pozarządowymi oraz prawnikami pro bono.

Po trzecie, zauważyć można zwiększoną aktywność organizacji strażniczych, korzystających z instrumentów dostępu do informacji publicznej (jak np. Watchdog Polska czy Forum Obywatelskiego Rozwoju). Ten instrument kontroli władzy ma znaczenie z punktu widzenia kształtowania debaty publicznej, ale także delegitymizacji niektórych działań. Przykładem może być tocząca się wciąż sprawa dotycząca list poparcia dla sędziów kandydujących do Krajowej Rady Sądownictwa.

Po czwarte, w ciągu ostatnich lat zaobserwować można zwiększoną aktywność organizacji równościowych jeśli chodzi o wykorzystywanie metod litygacji strategicznej. Domagają się respektowania Konstytucji oraz wymogów wynikających z umów międzynarodowych i prawa europejskiego. Co ważne, ich działania prawne nie są tylko interwencyjne (jak w przypadku zakazów Marszów Równości w Lublinie i w Gnieźnie), ale nakierowane długoterminowo i strategicznie (jak np. kwestia transkrypcji aktów urodzenia dzieci wychowujących się w parach osób jednopłciowych).

W kontekście ochrony najsłabszych warto także zwrócić uwagę na niezwykle innowacyjne działanie Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Stowarzyszenia Interwencji Prawnej. Dzięki sprawnej koordynacji zapewniona została pomoc prawna dla cudzoziemców starających się przekroczyć granicę w Brześciu / Terespolu, a także uzyskać ciekawe, precedensowe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych.

Po piąte, litygacja strategiczna to przestrzeń do niezwykle ciekawych i innowacyjnych działań dla organizacji działających w obszarze ochrony środowiska. Fundacja ClientEarth postanowiła zostać akcjonariuszem PGE, aby zakwestionować sądownie uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy dotyczące rozbudowy Elektrowni Ostrołęka. Z kolei Rybnicki Alarm Smogowy prowadzi precedensową sprawę dotyczącą naruszenia dóbr osobistych ze względu na życie w warunkach smogu (sprawa Oliwera Palarza).

Po szóste, organizacje wyspecjalizowane w litygacji strategicznej, takie jak Helsińska Fundacja Praw Człowieka, kontynuują sprawy wszczęte przed laty, wykorzystują swoje doświadczenie do budowania nowych strategii, dzielą się doświadczeniami z innymi organizacjami, angażują prawników pro bono. Oprócz zajmowania się sprawami bieżącymi, związanymi z ochroną praworządności, starają się konsekwentnie zwracać uwagę na problemy istniejące od lat.

Przykładem mogą być sprawy dotyczące ubezwłasnowolnienia. Reforma tej instytucji prawnej napotyka na szereg problemów. Dlatego droga sądowa może być metodą na zwrócenie uwagi na takie problemy jak pozbawienie osób ubezwłasnowolnionych prawa głosu w wyborach. W tym zakresie warto zwłaszcza docenić niedawny wyrok Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 19 kwietnia 2019 roku nakazujący wpisać osobę ubezwłasnowolnioną do rejestru wyborców w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

W kontekście wyzwań dotyczących praworządności w Polsce zmienia się także rola Rzecznika Praw Obywatelskich. RPO w coraz mniejszym stopniu może korzystać z możliwości prowadzenia postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Dlatego też zwiększa swoje zaangażowanie w precedensowe sprawy sądowe, wzmacnia organizacje pozarządowe, a także wykorzystuje takie instytucje procesowe jak możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego do sądów administracyjnych czy kasacje w sprawach karnych. Strategiczne podejście do spraw sądowych jest koordynowane w Biurze RPO przez specjalnie powołaną do tego osobę – mec. Zuzannę Rudzińską-Bluszcz. Obecnie Biuro RPO uczestniczy w ponad 100 sprawach sądowych toczących się przed sądami administracyjnym i sądami powszechnymi.

Wiktor Osiatyński byłby zadowolony

Doświadczenia z lat 2015-2019 wskazują na głęboki kryzys konstytucyjny oraz praworządności.

Nie tylko oczekuje od sądów ochrony prawnej, ale także o niezależność sądów zabiega. Nie zapomina o problemach systemowych istniejących w Polsce od lat, niezależnych od tego kto w Polsce rządzi.

Archiwum Osiatyńskiego to obywatelska inicjatywa monitorowania praworządności w Polsce. Od grudnia 2017 roku codziennie śledzimy, analizujemy i wyjaśniamy zmiany dotyczące praworządności w Polsce. Piszemy o zmianach w wymiarze sprawiedliwości, sporze polskiego rządu z Unią Europejską, naciskach i represjach wobec sędziów i prokuratorów. Dajemy też pole do merytorycznej dyskusji o naprawie systemu sprawiedliwości. Opublikowaliśmy do tej pory ponad 800 artykułów, autorstwa ponad 120 ekspertek i ekspertów, wysłaliśmy przeszło 60 newsletterów oraz zarchiwizowaliśmy ponad pół tysiąca dokumentów. Od września 2018 roku w „Alfabecie Buntu” prezentujemy gesty protestu oraz sylwetki osób i inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego. Do tej pory opublikowaliśmy ponad 250 wpisów. Od marca 2019 roku informujemy o tym, co dzieje się w Polsce również po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland. Organizujemy też otwarte dla publiczności debaty i wykłady z wybitnymi prawnikami z Polski i zagranicy.

Pomóż dalej realizować pomysł Profesora! Dołącz do zbiórki na Archiwum Osiatyńskiego https://pomagam.pl/archiwum2019