Koniec epoki ministra Bodnara. Europejskie sukcesy, krajowa krytyka

Dzięki zaufaniu do prof. Adama Bodnara i jego Planu Działania na rzecz odbudowy praworządności oraz dołączeniu przez Polskę do Prokuratury Europejskiej Unia Europejska w 2024 roku odblokowała miliardy euro z Krajowego Planu Odbudowy i zakończyła polityczną procedurę Artykułu 7 Traktatu o UE wobec Polski, która trwała od 2017 roku.

To duże, wymierne osiągnięcia Bodnara jako ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego od grudnia 2023 roku do lipca 2025 roku.

W ramach rekonstrukcji rządu po wyborach prezydenckich na tych stanowiskach Bodnara zastąpi Waldemar Żurek, sędzia, członek stowarzyszenia Iustitia, jeden z najważniejszych bohaterów obrony praworządności za rządów PiS, za co był szykanowany i represjonowany.

W lutym w podkaście OKO.press Drugi Rzut Oka minister Bodnar przyznał, że nie myśli o planie B na przywracanie praworządności, jeśli wyborów nie wygra kandydat Platformy Obywatelskiej Rafał Trzaskowski. Uchwalone przez Sejm za Bodnara ustawy praworządnościowe zablokował prezydent Andrzej Duda, kierując je do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tego narzędzia, a także weta, od 6 sierpnia będzie korzystał Karol Nawrocki. Przewiduje się, że będzie to jeszcze trudniejsza kohabitacja niż 1,5 roku z Dudą. Waldemar Żurek ma być ministrem na epokę Nawrockiego.

Powrót do Europy

Adam Bodnar jako minister sprawiedliwości zawrócił Polskę z kursu kolizyjnego z prawem europejskim, na który weszła za rządów PiS.

Wzmacniał wiarygodność rządu na arenie europejskiej, współpracując z instytucjami Unii Europejskiej i Rady Europy. Konsultował pomysły i projekty ustaw z Komisją Wenecką, eksperckim organem Rady Europy.

Miał bardzo dobre relacje z wiceprzewodniczącą Komisji Europejskiej Věrą Jourovą czy Michaelem McGrathem, obecnym unijnym komisarzem ds. sprawiedliwości. Reprezentował Polskę w wymagającym czasie polskiej prezydencji w Radzie UE od stycznia do czerwca 2025 roku. Minister sprawiedliwości funkcjonuje nie tylko w kraju, ale jest też odpowiedzialny za spotkania na szczeblu unijnym, w tym na Radzie ds. Ogólnych, na której spotykają się ministrowie z 27 państw UE.

Adam Bodnar chciał reformować sądownictwo w granicach prawa polskiego i europejskiego. Na przykład doprowadził do zmian prezesów w ponad 100 sądach. Zrobił to zgodnie z procedurami, słuchając sędziów, a nie arbitralnie i faksem jak za czasów ministra Zbigniewa Ziobry.

Reforma sądownictwa miała wykonać wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Za czasów Bodnara polski rząd zrewidował stanowiska w sprawach toczących się przed unijnym trybunałem w związku z kryzysem praworządności.

Udział sędziów w reformie sądownictwa

Minister Bodnar od początku wsłuchiwał się w głosy sędziów.

Sędziowie zaangażowani w walkę o praworządność objęli kluczowe stanowiska w ministerstwie sprawiedliwości. Wiceminister Dariusz Mazur ze stowarzyszenia sędziów Themis i sędzia Marta Kożuchowska-Warywoda z Iustitii, dyrektorka departamentu kadr i organizacji sądów powszechnych i wojskowych, byli odpowiedzialni za ustawy reformujące sądy.

Po latach PiS przywrócił tradycję powoływania komisji kodyfikacyjnych, które miały wyznaczać kierunki reform kluczowych gałęzi prawa. Prezes Iustitii Krystian Markiewicz od kwietnia 2024 roku szefuje komisji kodyfikacyjnej ustroju sądów i prokuratury, która przygotowała dwa projekty ustaw regulujących status wadliwie powołanych sędziów (tak zwanych neo-sędziów). Na ich podstawie ministerstwo sprawiedliwości przygotowało swój projekt regulacji statusu neo-sędziów, który przedstawiono pod koniec kwietnia.

W ministerstwie sprawiedliwości organizowano też posiedzenia zespołu ds. przywracania praworządności, na którym wypowiadali się przedstawiciele zawodów prawniczych, akademicy, przedstawiciele organizacji społecznych.

Ograniczenia w naprawie państwa

Epoka Bodnara jako ministra sprawiedliwości pokazała wszystkie paradoksy liberalnej demokracji i tego, jak trudno jest naprawić państwo po latach celowego obniżania standardów demokracji i państwa prawa. Zwłaszcza w specyficznym dla Polski ustroju mieszanym: parlamentarnym, ale z silną pozycją prezydenta. W czasach ekstremalnej polaryzacji PO-PiS, prezydent może paraliżować działania rządu. Dodatkowym wyzwaniem były instytucje sprzyjające poprzedniej władzy: Trybunał Konstytucyjny i większość Sądu Najwyższego.

Najważniejszym instytucjonalnym i politycznym ograniczeniem procesu naprawy praworządności była kohabitacją z prezydentem Andrzejem Dudą, który konsekwentnie bronił swojego „dorobku” w niszczeniu niezawisłości sądów w Polsce i szkalowania sędziów (w 2019 roku pisałam, że nikt tak nie szczuje na sędziów, jak Duda, co prezydent potwierdził pod koniec swojej drugiej i ostatniej kadencji).

Dlatego rząd koncentrował się na działaniach pozaustawowych. Wytaczał programowe kierunki reformy w uchwałach Sejmu i Rady Ministrów. Miały one wpływ na działania organów państwa. Po uchwale Sejmu w sprawie kryzysu w Trybunale Konstytucyjnym Rzecznik Praw Obywatelskich przestał przystępować do postępowań w składach z dublerami (osobami powołanymi do Trybunału przez PiS na miejsca już legalnie obsadzone w 2015 roku).

Bodnar wstrzymał ogłaszanie konkursów na sędziów sądów powszechnych, żeby nie pozwalać wadliwie powołanej w 2022 roku Krajowej Radzie Sądownictwa na rekomendowanie osób na te stanowiska. Ale nie mógł zablokować konkursów do Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego wadliwie powołana KRS i prezydent Duda nadal powoływali neo-sędziów do tych sądów.

Przedstawiony przez ministra Bodnara w lutym 2024 roku w Brukseli rządowy „Plan Działania” obejmował kilkanaście ustaw.

Za czasów ministra Bodnara parlament uchwalił trzy z nich, w dwóch obszarach: ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa i dwie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Obie do nadal działającego po linii PiS Trybunału Konstytucyjnego skierował prezydent Duda w trybie uprzedniej kontroli konstytucyjności, przez co nie weszły w życie. Trybunał Konstytucyjny jeszcze o nich nie orzekł.

Gotowa jest ustawa o rozdzieleniu funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Nie była poddana pod głosowanie w Sejmie. Być może połączenie tych funkcji, które wprowadził PiS, okazało się zbyt kuszące dla koalicji 15 października.

Przed wyborami prezydenckimi ministerstwo sprawiedliwości przedstawiło swój długo wyczekiwany projekt uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów sądów powszechnych. Przewidywał podzielenie neo-sędziów na grupy i cofnięcie na poprzednio zajmowane stanowiska Zakładał też reformę Sądu Najwyższego, w tym likwidację dodanych przez PiS izb: Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która decyduje między innymi o ważności wyborów, a także Izby Odpowiedzialności Zawodowej.

Za daleko do Tuska

Zdaniem samego Bodnara, jak napisał we wpisie na platformie X, znajdujemy się mniej więcej w połowie drogi procesu naprawy praworządności.

Komisja Europejska optymistycznie oceniła postępy w przywracaniu praworządności w Polsce w opublikowanym w lipcu dorocznym raporcie o stanie praworządności.

Oczekiwania wielu osób w kraju były jednak inne. Krytycy ministra Bodnara wytykali, że prace nad ustawami trwały za długo, przyjmowane rozwiązania nie szły, ich zdaniem, wystarczająco daleko, reformy przedłużały się przez konsultacje z Komisją Wenecką, która zalecała umiarkowanie, a rozliczenia władzy PiS szły za wolno. Krytykowały go stowarzyszenia sędziowskie i ich liderzy, chociaż byli przez ministra zaangażowani w reformę sądownictwa.

Pozycja polityczna Bodnara w rządzie od początku nie była mocna. Nie należy do Platformy Obywatelskiej, startował z jej list na senatora, uzyskując rekordowe poparcie. Bodnar zdobył dużą popularność i społeczne zaufanie jako Rzecznik Praw Obywatelskich w latach 2015-2021. Dzięki niemu instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich była jednym z najważniejszych aktorów walki o standardy państwa prawa w obliczu ataku ze strony rządu Zjednoczonej Prawicy.

Rozliczenia

Chociaż Bodnar jest popularnym politykiem wśród szerszego elektoratu koalicji 15 października, nie ma zaplecza w PO, a część wyborców tej partii oczekiwała bardziej spektakularnych rozliczeń i ostrych działań wobec instytucji nadal kontrolowanych przez nominatów PiS.

Prokuratura musiała prowadzić postępowania i postawić zarzuty. Polityków PiS chronił immunitet, w tym, jak się okazało w przypadku Marcina Romanowskiego, również immunitet Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy.

Bodnar we wpisie na platformie X przyznał, że ma świadomość, że wiele osób ocenia rozliczenia jako zbyt wolne, co przyjął „z pokorą”. Przypomniał, że praworządność opiera się na sprawiedliwości proceduralnej i wymienił fazy postępowania karnego. Ocenił, że „każdy kolejny tydzień będzie przynosił nowe wieści, bo śledztwa znalazły się na odpowiednim do tego etapie, a niezależni prokuratorzy i zespoły śledcze mogą podejmować odpowiednie decyzje.”

Prokuratura

Oprócz tempa indywidualnych rozliczeń krytykowano też niewystarczające zmiany personalne, w tym w prokuraturze.

Bodnar w grudniu 2024 roku wymienił Prokuratora Krajowego, powołując się na to, że bliski współpracownik Zbigniewa Ziobry Dariusz Barski nie został przywrócony ze stanu spoczynku, więc nie mógł objąć tej funkcji. Zastąpił go nowy Prokurator Krajowy Jacek Bilewicz, wywodzący się z niezależnego stowarzyszenia prokuratorów Lex Super Omnia, które za czasów PiS broniło niezależności prokuratury. Później w postępowaniu konkursowym wyłoniono nowego Prokuratora Krajowego Dariusza Korneluka.

Jedną z pierwszych – i najważniejszych – decyzji ministra Bodnara było zawnioskowanie 13 grudnia 2023 roku o dołączenie przez Polskę do Prokuratury Europejskiej. Polska przystąpiła do niej w styczniu 2024 roku.

Nie tylko uspokoiło obawy instytucji unijnych co do stanu praworządności w Polsce dzisiaj, pozwoliło odblokować KPO i zakończyć procedurę Artykułu 7 Traktatu o UE wobec Polski, ale jest ubezpieczeniem na przyszłość, na (hipotetyczne) przyszłe rządy atakujące podstawowe wartości UE.

Utworzona w 2022 roku Prokuratura Europejska chroni interesy finansowe UE, prowadzi postępowania w sprawie nadużyć przy wydawaniu środków unijnych, na przykład ustawione przetargi. Na takim procederze korupcyjnym zbudował fortuny i wzmocnił polityczną władzę krąg węgierskiego premiera Viktora Orbána. Węgry nie przystąpiły do Prokuratury Europejskiej.

Efektywność sądów

Oprócz naprawy praworządności w aspekcie ustrojowym kluczową misją Bodnara było usprawnienie wymiaru sprawiedliwości. W tym celu podjęto działania, które mogą przynieść wyraźne efekty w średnim i długim terminie, przyczyniając się do przyśpieszenia tempa rozpatrywania spraw w sądach.

Skupiono się na projektach cyfryzujących wymiar sprawiedliwości. Zatrudniono setki nowych asystentów sędziów. Trwają też prace nad poprawą warunków pracy i wynagrodzenia pracowników sądów. W toku jest reforma biegłych i przyśpieszenie rozpatrywania spraw kredytów frankowych.

Ważne kroki ku naprawie państwa prawa

Epoka Adama Bodnara jako ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego przyniosła ważne kroki w procesie naprawy praworządności i zbudowała pod niego instytucjonalne podwaliny, z których będzie mógł korzystać nowy minister Waldemar Żurek. Bodnar stał się symbolem powrotu Polski do europejskiej wspólnoty prawnej po latach rządów PiS.

Misję Bodnara ograniczały zarówno uwarunkowania ustrojowe, jak kohabitacja z prezydentem wywodzącym się z obozu niszczącego niezależność sądów, jak i polityczne realia, w tym brak silnego zaplecza partyjnego.

Bodnar starał się wybierać działanie w ramach prawa, a to oznaczało często wolniejsze tempo zmian, kompromisy, konsultacje, szacunek dla procedur i instytucji. Była to polityka odpowiedzialności.

Dziedzictwem jego kadencji pozostanie nie tylko odblokowanie środków unijnych i zakończenie procedury Artykułu 7 Traktatu o UE wobec Polski, ale także próba odbudowy zaufania obywateli do państwa prawa, współtworzona z sędziami, ekspertami i społeczeństwem obywatelskim.