Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w SN nie jest niezależnym sądem [analiza]

Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, dodana do Sądu Najwyższego w 2018 roku obok nieistniejącej już Izby Dyscyplinarnej, nie spełnia zasadniczych kryteriów niezależnego sądu.

Utworzona z powodów politycznych, zapełniona osobami popieranymi przez rządzący wówczas PiS, Izba nie może przeprowadzić rzetelnego, bezstronnego badania uczciwości wyborów.

Organ, który sam został powołany wbrew prawu, w wadliwej procedurze, nie jest w stanie zapewnić rzetelnego wykonywania funkcji orzeczniczych oraz uwierzytelnić procesu wyborczego i legitymizować jego wyniku.

Integracja Polski z Unią Europejską oraz przystąpienie do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka sprawiają, że zagrożenie dla demokracji i rządów prawa, płynące z działalności Izby, nie jest jedynie kwestią krajową – wyjaśniają prawnicy dr Paweł Filipek i dr hab. Maciej Taborowski z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk.

W swojej analizie

• wskazują na wątpliwą sytuację prawną Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych,
• badają jej rolę w zatwierdzaniu procesu wyborczego,
• a także jej wpływ na demokratyczną legitymizację polskiego parlamentu.

Zwracają uwagę, że jednoznaczne, rozstrzygające orzeczenia Sądu Najwyższego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pokazują, że Izba nie spełnia ani krajowych, ani europejskich wymogów niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, a tym samym nie spełnia podstawowego konstytucyjnego wymogu kontroli ważności wyborów przez „sąd”. W związku z tym jej uchwała w tej sprawie nie przyczyni się do legitymizacji procesu wyborczego.

Jej istnienie i działanie odzwierciedlają i przyczyniają się do zdeformowanej demokracji i zniszczonych rządów prawa w Polsce.

W OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego prowadzimy debatę, jak przywrócić praworządność i wzmocnić demokrację w Polsce. Opublikowaliśmy wywiady z sędziami Igorem Tuleyą i Waldemarem Żurkiem (symbolami walki o niezależność sądów), prezesem stowarzyszenia sędziów Iustitia prof. Krystianem Markiewiczem, adwokatem Michałem Wawrykiewiczem z Wolnych Sądów, sędzią Trybunału Sprawiedliwości UE prof. Markiem Safjanem, byłym Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego prof. Adamem Strzemboszem, sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku prof. Ewą Łętowską.

Opublikowaliśmy też teksty Magdaleny Krzyżanowskiej-Mierzewskiej, byłej prawniczki z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ekspertki Fundacji Batorego, dr. Marcina Szweda z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Krzysztofa Izdebskiego, eksperta Fundacji Batorego, dr. Witolda Zontka z katedry Wydziału Prawa Karnego UJ, dr Barbary Grabowskiej-Moroz z Instytutu Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego oraz adwokat Małgorzaty Szuleki, członkini zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Filipek, Taborowski: Anatomia ułomnego sądu

Zapewnienie uczciwych wyborów stanowi fundament każdego demokratycznego państwa. W Polsce nadal stoją one w obliczu poważnego wyzwania, którego źródłem pozostaje Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego.

Wadliwe utworzenie i obsadzenie Izby, zależne od wpływów politycznych i naruszające ustalone regulacje prawne – co potwierdzają orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i samego Sądu Najwyższego – podważa jej zdolność do potwierdzenia rzetelności i ważności wyborów.

Odbija się to echem również poza granicami Polski. Wadliwy status Izby nie spełnia europejskich standardów skutecznej ochrony sądowej. Budzi tym samym obawy w kontekście integracji europejskiej.

W poniższej analizie wskazujemy na wątpliwą sytuację prawną Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, badamy jej rolę w zatwierdzaniu procesu wyborczego, a także jej wpływ na demokratyczną legitymizację polskiego parlamentu.

Rola Sądu Najwyższego w zatwierdzaniu wyniku wyborów

Wybory są najważniejszym elementem demokracji, podstawowym sposobem sprawowania władzy przez suwerena. Kształtują skład osobowy parlamentu, dają mu mandat do sprawowania władzy, legitymizują jego działania, a także działania rządu powołanego przez parlament.

Ponieważ wybory są nieodzowną instytucją publicznego życia demokratycznego, muszą być uczciwe i urzeczywistniać wolę Narodu w możliwie największym stopniu (mówi o tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego 20 lipca 2011 roku w sprawie K 9/11, pkt III.2).

Konstytucja RP z 1997 roku przewiduje dwie odrębne drogi sądowej kontroli ważności wyborów parlamentarnych przez Sąd Najwyższy (art. 101 Konstytucji RP).

Jedną z nich są protesty wyborców przeciwko ważności wyborów. Mają one na celu ochronę prawa podmiotowego indywidualnego wyborcy, są rozpatrywane na wniosek i umożliwiają zakwestionowanie zarówno całości wyników wyborów, jak i wyboru poszczególnych członków Sejmu lub Senatu.

Mają one jednak ograniczony zakres i wymagają wystąpienia

• przestępstw przeciwko wyborom, które mają wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów;
• lub naruszeń Kodeksu wyborczego, które mają wpływ na wynik wyborów, a dotyczą głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów (zob. art. 241 i 258 w zw. z art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego z dnia 5 stycznia 2011 roku).

Dokonywane jest z urzędu, ma szerszy zakres i dopuszcza jedynie zakwestionowanie całości wyborów. Następuje niezależnie od złożenia jakichkolwiek protestów wyborczych.

Sąd Najwyższy, na podstawie sprawozdania z wyborów przedstawionego przez Państwową Komisję Wyborczą oraz opinii wydanych po rozpatrzeniu protestów, ostatecznie rozstrzyga o ważności wyborów.

Wadliwa Izba

Wyłączną jurysdykcję do orzekania w obu sprawach powierzono Sądowi Najwyższemu, a w jego ramach Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

Izba nie jest jednak w stanie przeprowadzić rzeczywistej i efektywnej kontroli sądowej, ponieważ nie jest „niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą”, co potwierdził zarówno ETPC, jak i sam Sąd Najwyższy 23 stycznia 2020 roku.

Utworzona z powodów politycznych w 2018 roku na fali zmian w systemie sądownictwa w Polsce, zapełniona osobami popieranymi przez rządzącą większość, Izba nie może przeprowadzić rzetelnego, bezstronnego badania uczciwości wyborów.

Organ, który sam został powołany wbrew prawu, w z natury wadliwej procedurze, nie jest w stanie zapewnić rzetelnego wykonywania funkcji orzeczniczych oraz uwierzytelnić procesu wyborczego i legitymizować jego wyniku.

Problem europejski

Integracja Polski z Unią Europejską oraz przystąpienie do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka sprawiają, że zagrożenie dla demokracji i rządów prawa, płynące z działalności Izby, nie jest jedynie kwestią krajową.

Na gruncie systemu Konwencji Europejskiej, Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) uznaje demokrację za podstawowy element „europejskiego porządku publicznego” [pkt 67], podczas gdy prawo do wolnych wyborów ma kluczowe znaczenie dla skutecznej i rzeczywistej demokracji opartej na rządach prawa [pkt 58].

W związku z tym system krajowy powinien być odpowiednio zabezpieczony przed arbitralnością w procesie wyborczym [ust. 63] i zapewniać skuteczne rozpatrywanie indywidualnych skarg i odwołań w sprawach dotyczących praw wyborczych [ust. 81].

Ma to kluczowe znaczenie dla zachowania uczciwości wyborów i zaufania wyborców do Parlamentu, gwarantując jego legitymizację i umożliwiając mu działanie bez kwestionowania jego składu [pkt 87].

Chociaż art. 2 Traktatu o UE obejmuje wartość demokracji, którą wszystkie przystępujące państwa członkowskie są zobowiązane szanować (art. 49 TUE), do tej pory Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) nie miał wielu okazji, by dookreślić unijną wartość demokracji.

W związku z wyborami parlamentarnymi w 2023 roku rządząca większość utworzyła komisję ds. zbadania rosyjskich wpływów, która miała być wymierzona w lidera opozycji Donalda Tuska.

Powołując się m.in. na zasadę demokracji oraz art. 2 i 10 TUE, Komisja Europejska uznała, że taka komisja może niewłaściwie ingerować w proces demokratyczny. Działania komisji, w tym dochodzenia i przesłuchania publiczne, mogą poważnie zaszkodzić reputacji kandydatów w wyborach, a orzeczenie komisji, że dana osoba działała pod wpływem Rosji, może ograniczyć skuteczność praw politycznych osób wybranych w demokratycznych wyborach.

W uzasadnieniu Komisja powołała się na art. 10 ust. 1 TUE, opierający funkcjonowanie Unii na demokracji przedstawicielskiej, która konkretyzuje wartość demokracji (C-502/19 Junqueras Vies, pkt 63).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 TUE państwa członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie przez swoje rządy. Jednak ci sami szefowie państw lub rządów są również demokratycznie odpowiedzialni przed swoimi parlamentami krajowymi, lub obywatelami.

Związek między wyborami krajowymi a zasadą demokracji na szczeblu UE polegałby zatem na tym, że wybrani w wyborach krajowych przedstawiciele wyznaczają władze, które następnie podejmują i legitymizują decyzje na szczeblu Unii.

TSUE zasygnalizował to w sprawie C-157/21 Polska przeciwko Radzie, łącząc, w kontekście wartości demokratycznych art. 2 TUE, głosowanie w Radzie UE z potrzebą zapewnienia, aby decyzje Rady były wystarczająco reprezentatywne zarówno dla państw członkowskich, jak i obywateli Unii.

Jeśli powiązanie między prawem Unii a krajowymi wyborami zostanie stwierdzone, zastosowanie znajdą inne kluczowe mechanizmy prawa Unii, w szczególności zasada nieobniżania poziomu ochrony (non-regression) wyrażona w orzeczeniu w sprawie sędziów z Malty C-896/19 Repubblika (pkt 63-64), która naszym zdaniem może mieć również zastosowanie do wartości demokracji, a nie tylko do wartości rządów prawa.

Ponadto, w kontekście sądowego charakteru kontroli procesu wyborczego, ważną rolę odgrywa unijna zasada skutecznej ochrony sądowej oraz orzecznictwo TSUE konkretyzujące wartość rządów prawa na podstawie art. 2 TUE i ustanawiające standardy niezawisłości sądów na podstawie art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE i art. 47 Karty praw podstawowych UE. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 3 Karty standardy te są bezpośrednio powiązane ze standardami określonymi w orzecznictwie ETPC.

Brak niezależności i bezstronności

W sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie była „niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą”.

O ile więc wcześniej wyboru sędziowskich członków KRS dokonywali sami sędziowie, o tyle w 2017 roku został on powierzony Sejmowi. Nie tylko naruszyło to istniejącą praktykę konstytucyjną, ale także przyznało większości rządzącej prawo do nominowania 23 z 25 członków KRS. Co więcej, Prezydent RP w oczywisty sposób naruszył prawo, powołując sędziów do Izby, umyślnie przy tym ignorując wiążące postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymujące wykonanie uchwały KRS rekomendującej tych kandydatów.

W uchwale z dnia 23 stycznia 2020 Sąd Najwyższy – w składzie zgodnym z prawem – doszedł do tego samego wniosku.

Działając w wykonaniu wyroku TSUE w sprawie A.K. i inni, w którym wskazano kryteria i metodologię oceny niezawisłości sędziowskiej, Sąd Najwyższy uznał, że skład sądu jest nienależycie obsadzony i niezgodny z prawem, gdy w jego skład wchodzi osoba powołana do Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na nowo w 2018 roku.

Z uchwały tej wynikało w szczególności, że sędziowie zasiadający w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie mogą być uznani za bezstronnych i niezawisłych. Co więcej, wszystkie orzeczenia wydane przez nich po 23 stycznia 2020 roku miały zostać uznane za mogące podlegać stwierdzeniu nieważności w polskim systemie prawnym.

Podobnie orzekł TSUE w sprawie C-487/19 W.Ż. Pomimo tego, że było to interpretacyjne orzeczenie prejudycjalne, otworzyło ono Sądowi Najwyższemu drogę do uznania, że członkowie Izby nie spełniają wymogów określonych w art. 19 TUE i art. 47 KPPUE.

Ponadto TSUE stwierdził, że wyroki takich sędziów nie mogą być uznane za wiążące dla innych składów Sądu Najwyższego [pkt 161]. Ostatecznie jednak rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawiono samemu Sądowi Najwyższemu. Choć akta tej sprawy zostały zwrócone do Sądu Najwyższego po wydaniu orzeczenia prejudycjalnego w 2021 roku, do dziś nie wydano ostatecznego orzeczenia w tej sprawie. Skład orzekający w tej sprawie został jednak zmieniony i obecnie składa się z osób mających porównywalny problem z nominacją jak opisany w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek.

Jednoznaczne, rozstrzygające orzeczenia Sądu Najwyższego i ETPC pokazują, że Izba nie spełnia ani krajowych, ani europejskich wymogów niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, a tym samym nie spełnia podstawowego konstytucyjnego wymogu kontroli ważności wyborów przez „sąd”. W związku z tym jej uchwała w tej sprawie nie przyczyni się do legitymizacji procesu wyborczego.

Negatywne doświadczenia z poprzednich wyborów

Dotychczasowa praktyka Izby w zakresie oceny ważności wyborów sama w sobie potwierdza wątpliwości co do jej zdolności do zachowania rzetelności i wnikliwości w ocenie. W uchwale z 3 sierpnia 2020 Izba potwierdziła ważność wyborów prezydenckich w 2020 r., które zapewniły Prezydentowi Andrzejowi Dudzie drugą kadencję, pomimo szeregu naruszeń Konstytucji w ich zarządzeniu, przygotowaniu i przeprowadzeniu.

Po pierwsze, wybory prezydenckie odbyły się w terminie niezgodnym z przepisami Konstytucji. Pierwotnie zarządzone na 10 maja 2020 ostatecznie odbyły się 28 czerwca (pierwsza tura) i 12 lipca (druga tura).

Podczas gdy pierwotna data została ustalona zgodnie z Konstytucją, wymagającą wyznaczenia daty wyborów na dzień między 75 a 100 dniem przed końcem trwającej kadencji (był to 6 sierpnia 2020 r.), to ustalenie nowej daty wyborów na 28 czerwca odbyło się bez podstawy prawnej i poza konstytucyjnie określonymi terminami.

Po drugie, zasady przygotowania i przeprowadzenia wyborów prezydenckich były kilkakrotnie zmieniane w trakcie procesu wyborczego, pomimo konstytucyjnego zakazu dokonywania istotnych zmian w prawie wyborczym na co najmniej sześć miesięcy przed wyborami (por. sprawa K 31/06, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., pkt III.6.5; sprawa Kp 3/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., pkt III.2.3).

Rządząca większość zmieniła metodę głosowania (głosowanie tradycyjne na korespondencyjne), a także organy odpowiedzialne za przygotowanie wyborów, ustalenie wzoru kart do głosowania i zarządzenie ich druku (zamiast Państwowej Komisji Wyborczej – organu niezależnego – wskazano Ministra Aktywów Państwowych – członka rządu).

Po trzecie, przepisy wyborcze były zmieniane w sytuacji nadzwyczajnej i dla doraźnych celów politycznych, pomimo wyraźnego zakazu konstytucyjnego (por. sprawa K 9/11, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., pkt III.2). Wybory miały się odbyć w czasie trwającej pandemii Covid-19 i z jej powodu rząd wprowadził najpierw „stan zagrożenia epidemicznego”, a następnie „stan epidemii” – oba nieznane Konstytucji.

Okoliczności i skutki ich wprowadzenia prowadziły jednak do ograniczenia praw i wolności jednostki. Funkcjonalnie były zatem one tożsame ze „stanem nadzwyczajnym” przewidzianym w Konstytucji (art. 228 i nast.), który to przepis wyraźnie wyklucza zmianę ordynacji wyborczej i przeprowadzenie wyborów w takim czasie. Wprowadzając pozakonstytucyjne „stany epidemiczne”, rządząca większość obchodziła Konstytucję.

Celowo ominęła ustanowiony w niej reżim stanu nadzwyczajnego, choć – wprowadzając „stany epidemiczne” – jednocześnie przyznała, że zwykłe środki konstytucyjne są w tamtej sytuacji niewystarczające, co w istocie było konstytucyjną przesłanką do wprowadzenia „stanu nadzwyczajnego”. Było jasne, że nadrzędną wartością dla rządzących stało się przeprowadzenie wyborów za wszelką cenę tak, by umocnić swoją władzę.

Po czwarte, rozpatrując indywidualne protesty wyborcze, których po wyborach w 2020 roku złożono 5847, Izba szczególnie restrykcyjnie oceniła formalną dopuszczalność i merytoryczną zasadność wielu wniosków. Bez rozpoznania pozostawiono ok. 88% protestów, w tym te dotyczące finansowania kampanii wyborczej, sposobu przedstawiania kandydatów w mediach publicznych, przebiegu procesu legislacyjnego oraz zgodności przepisów i działań organów państwa z Konstytucją (por. uchwała SN z 3 sierpnia 2020 r., s. 5).

Sama Izba przyznała jednak różnicowanie kandydatów pod względem długości kampanii wyborczej i limitów wydatków wyborczych, nierówny dostęp kandydatów do środków masowego przekazu, czy też naruszenie standardów neutralnego podejścia organów władzy publicznej do kampanii wyborczej [s. 11]. Niemniej jednak, bez pogłębionej analizy i argumentacji, a więc w istocie arbitralnie, Izba uznała, że okoliczności te nie ograniczały swobodnego wyboru kandydatów i nie miały wpływu na ważność wyborów [s. 11].

Zniszczona legitymizacja

Wybory w 2020 roku

• zostały zarządzone w niekonstytucyjnym terminie,
• przeprowadzone na podstawie niekonstytucyjnego ustawodawstwa przyjętego z obejściem Konstytucji,
• z nierównym traktowaniem kandydatów
• i przytłaczającym poparciem kontrolowanych przez rząd mediów dla kandydata partii rządzącej.

Wybory w oczywisty sposób nie spełniały zatem wymaganego standardu uczciwości, a tym samym nie mogły nadać osobie wybranej w ten sposób właściwej legitymacji demokratycznej.

Stało się to w czasie, gdy kontrkandydat prezydenta, Rafał Trzaskowski, zapowiedział weryfikację wadliwych nominacji sędziowskich do Sądu Najwyższego.

Członkowie Izby mieli zatem osobisty interes w kontynuacji prezydentury osoby, która ich powołała i zagwarantowała im dalsze sprawowanie funkcji sędziów Sądu Najwyższego.

Już sama ta okoliczność podważała ich bezstronność w ocenie ważności wyborów i stanowiła uzasadnioną podstawę do wyłączenia ich z orzekania w tej sprawie.

Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych jest wadliwym organem, który nie działa niezależnie i bezstronnie. Uwierzytelniła już wybory przeprowadzone z ewidentnym naruszeniem Konstytucji i reguł wyborczych.

Jej istnienie i działanie odzwierciedlają i przyczyniają się do zdeformowanej demokracji i zniszczonych rządów prawa w Polsce.

Wcześniejsza, anglojęzyczna wersja tego artykułu została opublikowana na wiodącym europejskim forum prawa konstytucyjnego Verfassungsblog w cyklu przygotowanym z Democracy Reporting International.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.